Kræsjlanding for helikopter- beredskapen

Det er 22. september 2011. Nøyaktig to måneder etter terrorangrepene mot Regjeringskvartalet og Utøya, kaller daværende forsvarsminister Grete Faremo (Ap) inn til pressekonferanse.

– Vi venter ikke på eventuelle konklusjoner og anbefalinger fra 22. kommisjonen. Vi handler nå, sier Faremo til pressen.

Budskapet er enkelt. Politihelikopteret sto på bakken den 22. juli, som det hadde gjort så ofte i 2011 og 2010. Det var ingen ressurs da terroren rammet. Tiden det tok før Beredskapstroppens spesialtrente mannskaper kjørte fra Oslo til Tyrifjorden, var dyrebar. Med helikopter kunne de vært der mye raskere, men terrorhandlingen avdekket for omverdenen at politihelikopteret ikke er tiltenkt å frakte mannskaper.

– Etter terroraksjonene 22. juli er det viktig å se på helheten i beredskapen i Norge. Vi må sørge for at Forsvarets og politiets ressurser sees i sammenheng og brukes på den mest effektive måten for samfunnet. Vi har derfor fra i dag etablert en militær helikopterberedskap for å støtte samfunnets og politiets behov, sier forsvarsministeren.

Også redningshelikopterne, utplassert på seks steder i landet, skal kunne bistå med transport.

– Det er politimestrene som vurderer når de skal be om helikopterbistand. Men jeg tror det er mest aktuelt i skarpe situasjoner der det står om å redde liv og det gir mening å frakte politi til stedet i helikopter, mener Faremo.

Summen av dette bør føre til at det vil gå raskere å få politi og beredskapstropp ut når det haster, konkluderer forsvarsministeren.

Halvannen time

To år senere, Årdal, 4. november i år. Klokka er 17.21 da AMK-sentralen varsles om det som antas å være en trafikkulykke, når Valdresekspressen blir observert i grøfta på fylkesvei 53 mellom Årdal og Tyin. Etter kort tid blir en mann med kniv observert inne i bussen.

Når det er klart at dette slettes ikke er en ulykke, er politiet i Sogn og Fjordane allerede på vei. Men patruljen er ni mil unna, og ankommer åstedet først én time og 14 minutter etter at politiet blir varslet. Da er gjerningsmannen tatt hånd om av brannmannskaper.

I mellomtiden har Sogn og Fjordane polititidistrikt bedt Oslo-politiet om bistand fra blant annet Beredskapstroppen. Det skjer klokka 18.04, og 11 minutter senere er spesialmannskapene på vei mot Årdal.

I påvente av et svar på politiets anmodning om helikopterbistand fra Forsvaret og Redningstjenesten, foregår transporten i bil.

– Man vet jo ikke alltid når helikopter vil være tilgjengelig eller været tillater flyvning, så man begynner å kjøre for å sikre seg at man ikke blir unødvendig forsinket, sier kommunikasjonsrådgiver Roar Hansen i Oslo-politiet til NRK tre dager etter trippeldrapene.

Det tar 32 minutter før politiet får svar. Klokka 18.47 kommer bekreftelsen fra Forsvaret om at politiet kan benytte seg både av Forsvarets Bell-helikoptre og Redningssentralens Sea King, begge stasjonert ved Rygge flyplass i Østfold.

Meldingen er at helikoptrene vil være tilgjengelige om 60 minutter. Bekreftelsen kommer samtidig som politiet varsles om at brannvesenet har fått kontroll på gjerningsmannen.

Sju minutter senere, kommer kontrabeskjeden: Det er ikke flyvær for helikopter. Ytterligere åtte minutter etter dette, klokka 19.02, får også Delta melding om at gjerningsmannen er pågrepet. Patruljen avbryter utrykningen ved Hønefoss, etter å ha kjørt rundt 60 av de 290 kilometerne fra Oslo til åstedet.

Noen kilometer lenger sør, kjører Beredskapstroppen forbi Utøya på vei tilbake til hovedstaden.

Forsvaret innvilger

Stortingsmelding 21, den såkalte Terrormeldingen, er regjeringen Stoltenbergs oppfølging av 22. juli-kommisjonens rapport. I rapporten som ble lagt fram våren 2013, understrekes det at å etablere en permanent kapasitet for helikoptertransport i politiet «vil legge beslag på betydelige ressurser og er verken hensiktsmessig eller mulig med dagens ressursrammer».

I stedet vises det til at politiets transportbehov blir ivaretatt gjennom helikopterbistanden fra Forsvaret og fra Redningstjenesten. I tillegg til transportbistand for politiet - såkalt alminnelig bistand - kan også politiet anmode om håndhevelsesbistand, hvor Forsvaret stiller både med helikopter og spesialtrente innsatsmannskaper.

Ved alminnelig bistand, opererer Forsvaret med en reaksjonstid på inntil to timer før politiet kan få benytte seg av deres Bell 412-helikoptre på Rygge flystasjon utenfor Moss eller Bardufoss i Troms. Det er Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) i Bodø som innvilger denne transportbistanden. Etter at bistanden er innvilget, må helikoptrene klargjøres, før de henter politimannskaper og flyr dem til bestemmelsesstedet.

Men i en krisesituasjon, som på Utøya og i Årdal, er tapte minutter et spørsmål om liv og død. En hendelse med «pågående dødelig vold», kan være over på minutter.

– I pågående dødelig vold er det kapasitetene fra nødetatene som er tilgjengelig der og da som er avgjørende. Slik disse scenariene har fremstått i vår del av verden, reddes liv de første minuttene og den første timen. Forsvarets vedtatte helikopterbistand er et fremskritt, fra ingen beredskap fra før, til bistand innen maksimalt to timer nå, sa stabssjef Johan Fredriksen i Oslo politidistrikt til Politiforum i september.

Han mener en troverdig beredskap bør tilsi en samlokalisering av helikopterressurser og kompetente mannskaper.

– Slik jeg ser det, er helikopterberedskapen knyttet til mannskapstransport marginalt styrket totalt sett, og står ikke i stil med hvordan myndighetene har solgt inn denne ressursen. Her er man avhengig av en helt annen satsning både innen både politiet og Forsvaret for å kunne si at beredskapen er vesentlig bedret på dette området, understreket Fredriksen.

– Har stått stille

Beredskapstroppens leder Anders Snortheimsmoen, uttalte seg på samme måte i et intervju med Helgeland Arbeiderblad i 2012:

– Det er politikerne sitt ansvar å definere krav, men jeg er opptatt av at den kapasiteten vi sier vi har faktisk må være der.

Delta-sjefen var også krystallklar i et intervju med NRK 1. juni i år:

– For meg, som sjef for Beredskapstroppen, så føler jeg at vi har stått stille siden 22. juli. Vi trenger transportkapasitet, vi trenger to helikoptre som kan flytte innsatspersonell som kan gjøre en jobb hvor som helst, sa Snortheimsmoen.

I etterkant av Årdal-tragedien, hvor det ville tatt nærmere halvannen time før Forsvarets helikoptre i det hele tatt ville vært klare til å lette for å bistå politiet, kom også Politidirektoratet (POD) med kritikk til responstiden rundt dagens helikopterbistand.

– Det er en bekymring for meg at det reelt sett viser seg å være vanskelig å få slike ressurser fort nok i forhold til de akutte behov politiet har, sier avdelingsdirektør Kaare Songstad i PODs Beredskapsavdeling.

Kanskje den største utfordringen med dagens ordning, er at politiet er prisgitt Forsvaret og Redningstjenestens egne prioriteringer og vurderinger når de har behov for helikoptertransport. Hvis disse etatene selv har behov for å bruke helikoptrene, får politiet avslag.

Dermed kan det i teorien oppstå en situasjon hvor Forsvaret bruker sine helikoptre for å frakte egne spesialstyrker for å bistå politiet - mens politiet selv blir stående og vente på det samme helikopteret.

Som justis- og beredskapsdepartementet selv har påpekt, kan det også være perioder «der helikoptrene [til Forsvaret] tas av beredskap for å kunne gjennomføre høyere prioriterte militære oppdrag, samt nødvendig øving og trening».

– Ingen realitet

I en redegjørelse for Stortinget i etterkant av 22. juli, uttalte daværende justisminister Knut Storberget (Ap) følgende om politiets mulighet til å få transportstøtte fra redningshelikoptre:

«Med utgangspunkt i basestrukturen med seks baser, døgnkontinuerlig tilstedeværelse og en responstid på 15 minutter vil redningshelikoptrene utgjøre en viktig beredskapsressurs for politiet i hele landet. Snakker man om luftbåren støtte for norsk politi, er dette i aller høyeste grad en svært relevant aktør, både nå og for framtida».

I en artikkel i Bergens Tidende i august i fjor, var dagens regjeringspartnere i Høyre og Fremskrittspartiet på langt nær enige i denne vurderingen.

– Det er ikke uproblematisk å bruke redningshelikoptrene i politioppdrag, men vi klarer ikke å helgardere oss med doble kapasiteter i Norge. Vi er et land med store avstander, og egne politihelikoptre for hele landet er ikke aktuelt, sa statsminister Erna Solberg den gang.

– Det avgjørende er at det er tilgang til helikoptertjeneste i hele landet. Vi vil vurdere utplassering av rene politihelikopter i resten av landet, men også at kystvaktens helikoptre kan bli benyttet, på linje med det regjeringen legger opp til for redningshelikoptrene, mente Siv Jensen (Frp).

Kritikken lot ikke vente på seg. Hovedtillitsvalgt Bjørn Jarle Åmlid ved Hovedredningssentralen i Sør-Norge, sa den gangen til Stavanger Aftenblad at «det blir feil» at politiet skal bruke ressursen som er dedikert til redningstjenesten.

– Instruksen gjør at politiet kan tro at de har tilgang, men det er ikke realiteten. Husk at det er militære offiserer som er besetningsmedlemmer. Kun Forsvaret kan instruere dem til å bistå politiet, sa Åmlid, som mente det er urealistisk at ett helikopter kan brukes av redningstjenesten, helsevesenet og politiet.

– Ta Utøya som eksempel. Der var det mange skadde, som måtte fraktes til sykehus. I tillegg lå det folk i vannet, og det måtte bedrives søk etter dem. Vil det da være rett at politiet skal beslaglegge redningshelikopterkapasitet? var spørsmålet han stilte i avisen.

Åpenbar svakhet

Overfor Politiforum setter også avdelingsdirektør Jarle Øversveen ved Hovedredningssentralen i Sør-Norge, store spørsmålstegn ved hvordan denne ressursen har blitt solgt inn.

– Politiet har prioritet på helikoptrene etter rednings- og ambulanseoppdrag. Dette er et spørsmål om hvor mange ganger man kan fordele en og samme ressurs. Sannsynligheten for sammenfall av disse oppdragene er temmelig stor, sier han til Politiforum.

Øversveen forklarer at redningshelikoptrene kan være opptatt med andre oppdrag, og at de slett ikke står klare til øyeblikkelig bruk for politiet - selv om de kun har 15 minutters responstid før de skal være i luften.

– Politiet bør derfor være varsomme med å basere seg på denne ressursen i en skarp situasjon. De bør ikke lage en beredskap basert på helikoptre som ikke nødvendigvis er tilgjengelige når behovet oppstår.

Han påpeker at det opp mot god beredskapsplanlegging, er en åpenbar svakhet hvis samme ressurs står øverst på listen i flere ulike planverk.

– I mine øyne er det et problem. Samfunnet trippelbooker Sea King-helikoptrene. Det er å be om problemer når det blir alvor, sier Øversveen, og trekker fram scenariet fra 22. juli.

Da skulle redningshelikopteret ideelt sett vært både redningshelikopter, ambulansehelikopter og en ressurs for politiet. Øversveen avviser også at redningshelikopteret fra Florø kunne utgjort noen forskjell under trippeldrapssaken i Årdal.

– Sea King på Florø ville trolig brukt rundt 1,5 time inkludert henting av mannskaper i Sogndal. Politiet kom i dette tilfellet raskere på stedet ved hjelp av bil, sier han.

Politimester Ronny Iden i Sogn og Fjordane politidistrikt bekrefter overfor Politiforum at operasjonsledelsen i hans distrikt uansett ikke vurderte å rekvirere redningshelikopteret eller noe annet helikopter til mannskapstransport.

– Redningshelikopteret var dessuten allerede rekvirert av AMK i det som på det tidspunkt ble oppfattet å være en trafikkulykke. Følgelig ble ingen slik bistandsanmodning framsatt overfor hovedredningssentralen eller andre, sier Iden.

To timers svartid

Ved store, alvorlige hendelser, eksempelvis terroranslag som 22. juli, har også politiet anledning til å anmode om håndhevelsesbistand fra Forsvaret.

I bistandsinstruksen heter det at Forsvarets spesialstyrker da kan bistå politiet «med ettersøking og pågripelse av farlige personer når det er nødvendig for å avverge nærliggende fare for noens liv eller helse» eller «ved fare for anslag av omfattende eller særlig skadevoldende karakter rettet mot vesentlige samfunnsinteresser og til forebyggelse og bekjempelse av slike».

I slike situasjoner skal imidlertid bistandsanmodningen gjennom enda flere ledd: Fra politimesteren, til Politidirektoratet (POD), til Justis- og beredskapsdepartementet og til slutt til Forsvarsdepartementet. Begge departementene foretar underveis sine separate vurderinger om det er aktuelt med håndhevelsesbistand.

– Det er for mange ledd og tunge juridiske betenkninger knyttet til bistandsanmodninger. Det skal være en demokratisk kontroll av politiet og Forsvaret, men dette må være mulig å gjennomføre parallelt med det løpet som går i den operative linjen, slik at bistanden kan gis uten tidstap når liv står på spill, sa stabssjef Fredriksen i Oslo politidistrikt til Politiforum tidligere i år.

Da Politihøgskolen (PHS) evaluerte Øvelse Gemini 2013, kom de fram til at det under øvelsen tok i gjennomsnitt litt over to timer å behandle anmodninger om håndhevelsesbistand.

«I en akuttfase av en operasjon kan tidsbruken for behandling av en anmodning om Forsvarets bistand til politiet bli kritisk», understrekes det i evalueringen.

Der betegner PHS bistandsinstruksens prosedyrer som «krevende og forsinkende».

«PHS konstaterer at årets øvelse viser at beslutningsprosedyrene på dette området fortsatt ikke fungerer tilfredsstillende og at det er behov for endringer for å finne en bedre balanse mellom behovet for konstitusjonell kontroll og reell operasjonell effektivitet», skrives det videre.

– Det var ikke godt nok. Situasjonen hadde forandret seg i løpet av tiden det tok å godkjenne bistanden, sier evalueringsansvarlig politioverbetjent Eirik Rosø ved PHS til NRK.

Tidsbruken er imidlertid bedre enn under Øvelse Tyr i 2012 - da tok det mellom tre og 18 timer fra anmodningen om håndhevelsesbistand ble mottatt hos POD, til den kom ferdigbehandlet i retur til politimesteren.

– Det tok ett helt døgn fra den første henvendelsen om helikopterstøtte fra politiet til Forsvaret ble sendt og til svaret forelå. Og svaret var negativt. Dette er nesten ikke til å tro, sa ordfører Harald Espelund (Frp) i Ullensaker kommune til Aftenposten i etterkant av øvelsen.

Nei til ildstøtte

Under terroraksjonen på Utøya, ble det også rettet kritikk mot det faktum at politihelikopteret ikke var utrustet til å ha med seg en skarpskytter som kunne uskadeliggjøre gjerningsmannen. I teorien skal politiets skarpskyttere kunne benytte seg av Forsvarets helikoptre i en slik situasjon, men i praksis er dette en tidkrevende prosess.

Dette eksemplifiserte seg da Stortinget skulle åpnes 2. oktober 2012. Da ble det slått terroralarm av politiet, etter melding om at en 43 år gammel mann ønsket å sprenge en bombe i Oslo. For å sikre Stortinget, ønsket beredskapstroppen å ha skarpskyttere i helikopter over bygningen.

Men anmodningen om helikopterbistand fra Forsvaret, ble avslått - etter én time og 20 minutter, av statssekretær Pål Lønset.

– Det er viktig at det er en demokratisk kontroll, men de som utøver denne må kjenne kapasitetene og ha respekt for det det operative nivået og de vurderinger som gjøres på høyt nivå i politi og Forsvaret. Om tilliten ikke er til stede, kan dette få katastrofale følger i en gitt situasjon, svarte Fredriksen i Oslo politidistrikt på spørsmålet om det bør være en politisk kontroll av bistandsanmodninger.

Også i situasjoner hvor det er aktuelt å bruke helikopter som ildstøtteplattform, er tiden knapp. Et utvalg som i disse dager utreder framtidens politihelikopter, har imidlertid allerede avvist muligheten for at politiets egne helikoptre skal kunne ha denne kapasiteten.

– Utvalget skal ikke vurdere helikopteret som ildstøtteplattform, og det skal heller ikke planlegges brukt til taktisk utsetting av mannskap. De vi ønsker, er å få frem behov knyttet til helikopteret som observasjonsplattform og til transport av mannskap, sier politimester Torodd Veiding fra Asker og Bærum politidistrikt, som er leder av PODs endringsprogram.

– I dialogen vi blant annet har hatt med Oslo politidistrikt, fremkommer det at det vil kreve for mye å bygge inn en ildstøtteplattform i politihelikopteret av både piloter og helikopter. Helikopter som ildstøtte er over i konseptet som forsvarets helikopter kan tilby, sier han videre.

Utvalget skal levere sitt råd om framtidens politihelikopter innen 15. desember.

Kritikk mot høring

Samtidig pågår arbeidet med å lovfeste Forsvarets bistand til politiet i en egen lov, framfor i en instruks som i dag. Ønsket kom fra Forsvaret i sommer, og ble begrunnet slik av daværende forsvarsminister Anne-Grete Strøm-Erichsen (Ap):

– Dette bidrar til å styrke den samlede beredskapen i Norge og legger forholdene til rette for at Forsvaret på en effektiv måte kan ivareta sitt ansvar for å avverge luftbårne terroranslag, og Forsvarets kapasitet og kompetanse kan stilles til rådighet for å bistå politiet.

Høringsfristen på det nye lovforslaget gikk ut den 11. oktober, og i skrivende stund pågår fortsatt arbeidet med å gå gjennom høringssvarene. Men høringsbrevet fra Forsvarsdepartementet har vært gjenstand for til dels kraftig kritikk.

«Det er Politihøgskolens oppfatning at det materialet som er sendt på høring på mange punkter er så overfladisk og mangelfullt at det ikke bør danne grunnlag for videre lovgivningsarbeid med de viktige, og til dels prinsipielle og vanskelige spørsmål som problemområdet reiser», skriver blant annet rektor Håkon Skulstad og professor Tor-Geir Myhrer i høringsuttalelsen fra PHS.

POD bemerker blant annet at ingen «med erfaring fra politiet med erfaring fra praktisering av bistandsinstruksen på operativt nivå har deltatt i arbeidsgruppen. Dette finner vi beklagelig. Utkastet bærer etter vårt syn preg av at det er skrevet ut fra en forsvarsvinkling, og i mindre grad tar utgangspunkt i politiets situasjon og behov».

De ber videre om at politiet blir invitert til å delta i det videre lovarbeidet. POD stiller seg positive til at Forsvaret og politiet trener sammen med tanke på å kunne løse oppdrag i fellesskap, men understreker at all trening og alle øvelser «må ta utgangspunkt i de ressursene som antas å være tilgjengelige hvis de situasjonene det øves på blir virkelighet».

«Hvis Forsvaret ikke skulle ha kapasitet til å bistå politiet på den måten det er øvet på, vil det ikke bare være uheldig for beredskapen, det vil også redusere verdien av den gjennomførte treningen. Eksempelvis vil det være lite hensiktsmessig å øve på å benytte Forsvarets helikoptre til transportstøtte (og eventuelt som ildstøtteplattform) hvis politiet ikke kan regne med at Forsvarets helikopterkapasitet er tilgjengelig for politiet», bemerkes det videre.

POD viser til at også Forsvarets ressurser er begrenset, og skriver at «det er eksempler på at politiet ikke har fått ønsket transportbistand fra Forsvaret fordi ressursene har vært opptatt med andre oppdrag, eller at Forsvaret har besluttet å holde tilbake ressursene med den begrunnelse at Forsvarets eget personell kunne trenge dem».

Egen politiløsning

Under sin tale til Politiets Fellesforbunds landsmøte i Sarpsborg, sa justisminister Anders Anundsen (Frp) at han vil begynne å jobbe for en ny helikopterløsning for politiet.

− Det tar for lang tid for politiet å få tilgang til Forsvarets helikopter når det haster, sa justisministeren.

Overfor Politiforum vil han ikke si at tidligere justisminister Faremo oversolgte helikopterbidraget fra Forsvaret og Redningstjenesten.

­ −Men jeg mener vi må få en transportkapasitet som politiet selv besitter. Hvis vi skal mene noe med å forflytte nasjonale beredskapsressurser, må transportkapasiteten virke i akuttfasen. Forsvaret gjør mye bra, og løsningen for politiet har blitt bedre. Men dagens løsning er ikke optimal, sier Anundsen, og legger til:

– Derfor må vi inn å se på hvordan politiet selv kan settes i stand til å håndtere eget transportbehov for Beredskapstroppen.