Regnestykket som ikke går opp

Det er våren 2015, og den såkalte «Nærpolitireformen» er på trappene. Tre år har gått siden 22. juli, og politiet er saumfart fra de fleste bauger og kanter. Nå skal alt bli så mye bedre.

Politidirektør Odd Reidar Humlegård ønsker seg 10 politidistrikter for å utnytte stordriftsfordelen også i politi- og lensmannsetaten. 

De får 12. Likevel; sentrale avtaler, færre tjenestesteder og bedre arbeidsmetoder skal gi mer politi for pengene. Humlegård estimerer besparingspotensialet til flere hundre millioner kroner.

– Vi mener at når vi får dette opp å gå, kommer vi til å frigjøre mer penger. Ganske mye penger. De pengene ønsker vi å beholde sjøl, og bruke til tiltak vi mener er viktige å satse på, sier Humlegård til Politiforum.

Han sier dette er helt avgjørende for motivasjonen ute blant politifolk.

– For å få med folk på de endringene vi gjør, så må vi få beholde en del av gevinsten. Dette har vi kommunisert veldig tydelig til politikerne: Ikke ta fra oss disse pengene.

Ikke reelle trekk

Ble Humlegård hørt? Fasiten er denne: Siden 2014 har regjeringens ostehøvelkutt, den såkalte «Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen» (ABE-reformen), skjært bort over 500 millioner kroner fra politibudsjettet.

Politikerne har med andre ord tatt en halv milliard kroner av «disse pengene». For den ytterste etat – politidistriktene – stopper det ikke der. I samme periode har også Politidirektoratet trukket inn ytterligere noen hundre millioner i effektiviseringsgevinster.

Til sammen har de 12 politidistriktene fått sine budsjettrammer kuttet med 884 millioner kroner på fem år. Bare i 2019-budsjettet trekkes det inn over 214 millioner kroner.

Problemet for politidistriktene er at disse pålagte budsjettkuttene ikke alltid er like lett å effektivisere i praksis.

– Vi har sett at vi siden 2015 har hatt et nedtrekk på cirka 22 millioner i ulike effektiviseringstiltak og såkalte gevinstrealiseringer fra reformen, sier Jan Rudi Pedersen.

Han er leder for virksomhetsstyring i Finnmark politidistrikt.

– Vårt problem er at vi er unntatt fra en del nasjonale avtaler, fordi det ikke finnes leverandører i Finnmark. Som for eksempel bedriftshelsetjeneste og håndverkertjenester. Der må vi selv skaffe tilbud og gjennomføre anskaffelser.

– Blir dere trukket penger for de nasjonale avtalene, selv om dere ikke får bruke dem?

– Ja. Vi har meldt dette inn, men uten å få gehør, svarer Pedersen.

Må kutte lønnsutgifter

Problemstillingen er ikke unik for Finnmark. Effektiviseringskuttene er i stor grad såkalt «pro rata»-fordelt, altså jevnt fordelt i forhold til distriktenes budsjetter, uten å ta hensyn til om de faktisk er reelle.

Slik trekkes politidistrikter for flyreiser de ikke tar, hotelldøgn de ikke bruker og overtidstimer de ikke har mulighet til å komme seg unna.

– Vi har hatt ganske store trekk over flere år for reduserte overtidsutgifter. Dette utgjør et årlig nedtrekk på 3,2 millioner kroner. Men geografien vår gjør oss avhengige av beredskapsvakt, som igjen medfører høy overtidsbruk. Samtidig er det billigere enn å oppbemanne. Også dette har vi meldt inn, uten å få gehør for det, sier Pedersen i Finnmark politidistrikt.

– For hvert år som går hvor politidistriktet blir trukket for effektiviseringsgevinster de ikke har, blir dilemmaet større: Hvor skal de da ta pengene fra?

– Det vi må se på, er om vi skal gjøre kutt i investeringsbudsjettet, altså innkjøp av kjøretøy og utstyr. Eller om det får konsekvenser for bemanningen. Eller begge deler. Dette er en prosess vi må kjøre internt i ledelsen, og i dialog med fagforeningen. Vi er ikke ferdig med planleggingsprosessen enda, men vi ser at det kan bli utfordrende å holde samme nivå som 2018, sier Pedersen.

Med tanke på geografien i politidistriktet, er det problematisk med store kutt i investeringer. Driftssikre kjøretøy er alfa og omega for beredskapen i Finnmark.

– Det betyr at vi må hente midlene fra den største utgiftsposten vår som er lønn. I realiteten betyr det å redusere bemanningen på enkelte områder. Men hvordan vi skal gjøre det, vet vi ikke.

Må saldere budsjettet

I 2004 brukte politidistriktene 74,4 prosent av driftsbudsjettet til stillinger – altså til personellutgifter, som lønn og arbeidsgiveravgift. I 2013, det siste året før budsjettkuttene begynte å ramme politidistriktene, var andelen steget til 76 prosent.

I Politidirektoratets (POD) siste tilgjengelige ressursanalyse, for 2017, utgjør personellutgiftene hele 81 prosent av politidistriktenes driftsbudsjetter. Og andelen er stigende. 

Artikkelen fortsetter under bildet. 

– Det er ingen andre virksomheter som ifølge statsregnskapet har like stor andel av utgiftene knyttet til lønn som det politiet har, sier Dag Arne Thoresen, analytiker i Politiets Fellesforbund (PF).

Diplomøkonomen, med mange års fartstid fra Oslo politidistrikt, sier dette er en kjempeutfordring for politiet – en utfordring som regjeringens ABE-reform ikke har tatt innover seg.

– Kuttene politiet blir pålagt, er ikke begrunnet med noen tiltak. Og når vi år etter år får slike ostehøvelkutt, får det betydelige konsekvenser for politiet. Hva skal politidistriktene gjøre når de skal effektivisere i denne modellen? Jo mindre ramma blir, jo mindre investeres det i nødvendig utstyr. Det som skjer over tid, er at innkjøp av materiell går ned, fordi du skal ha flere ansatte, sier Thoresen. 

Regnestykket går ikke opp

Spør du de ansvarlige politikerne, vil de peke på at politidistriktene tross alt har mer penger å bruke i 2019 enn i 2014. Nesten 3,8 milliarder kroner, faktisk. Så enkelt er det imidlertid ikke.

1,4 milliarder kroner er avsatt til sentralt lønnsoppgjør og prisvekst på varer og tjenester. Og 1,2 milliarder går til å dekke pensjonsutgifter som politiet ble pålagt i 2017.

I samme periode har politidistriktene økt bemanningen med 1655 årsverk, hvorav 1440 er politistillinger. Avhengig av hvilke stillinger det ble ansatt i, er prislappen for disse nyansettelsene minst 1,7 milliarder kroner – som skal dekkes av den resterende budsjettøkningen på 1,2 milliarder kroner.

I tillegg til dette, skal politidistriktene investere i nye biler, vernevester, uniformer og annet nødvendig utstyr. 

Med andre ord: Regnestykket går rett og slett ikke opp.

– Det er umulig å få dette til å gå i hop uten å saldere budsjettet. Og med politiets kostnadsmodell vet vi hva det betyr. Da må politidistriktene redusere bemanningen eller begrense investeringene, sier Thoresen.

Det er akkurat det som er i ferd med å skje i Sør-Vest politidistrikt. Budsjettet går i rødt, og drastiske tiltak er nødvendig i politidistriktet.

– Arbeidsgiver opplyser om at hvis man ikke gjør noe med budsjettet for 2019, så ligger vi an til et merforbruk på 90 millioner kroner. Og da er ikke sommervikarer eller overtidsbetaling med i regnestykket. Det betyr at vi må gjøre noen endringer, sier Per Anders Røsjorde, lokallagsleder for PF i Sør-Vest politidistrikt.

I skrivende stund er ikke budsjettet ferdig drøftet, og det er ikke endelig klart hvordan budsjettsituasjonen skal håndteres. Men i et politidistrikt som i fjor brukte 85 prosent av driftsbudsjettet på personellutgifter, synes løsningen åpenbar.

– Det er én post det reelt sett kan spares på, og det er lønn, sier Røsjorde, og fortsetter: 

– Jeg har gjort mitt regnestykke, og kommet til at vi må ned med 85 stillinger. Det vil ikke løse problemet, men det er dit vi må i 2019 for å begynne å snu situasjonen. Vi skal ikke ty til oppsigelser, men vi må ha en full ansettelsesstopp. Og jeg mener den må gå over flere år.

Lokallagslederen mener det ikke finnes noen annen utvei. Gjennom flere år har distriktet redusert utgifter der det er mulig, som for eksempel kursing av ansatte. Nå er det ingenting mer å hente.

– Vi kan spinke og spare på biler, men det utgjør en så liten del av driftsbudsjettet. Utsetter vi å kjøpe en patruljebil, sparer vi en million, og det tilsvarer jo en stilling. Men da blir bilen ett år eldre, noe som gir høyere kostnader for reparasjon og service. Og bilen må skiftes uansett. Utrangert utstyr gir oss en smell ved neste korsvei, sier han.

– Hvilke gevinster?

I et politidistrikt med et totalt, årlig budsjett på en drøy milliard kroner, tilsvarer merforbruket på 90 millioner en budsjettsprekk på nærmere ni prosent. Da er spørsmålet: Hvordan har Sør-Vest politidistrikt havnet i en slik situasjon?

– Slik jeg ser dette ut ifra tallene, handler dette om at politimesteren har gjort det han har blitt bedt om av POD. Vi har ansatt de vi skulle ansette, vi har ansatt dem i faste stillinger, og vi har ansatt dem midt i året. Men vi får ikke midler til det. Samtidig er det et klart press fra politikerne om at her skal det ansettes, sier Røsjorde.

I fjor oppbemannet Sør-Vest politidistrikt med over 60 årsverk, hvorav 34 av dem var politifolk. Og så langt i år har ytterligere 16 politiårsverk kommet til – før distriktets budsjett ble klart. Nå må utviklingen reverseres.

– Det er en krevende situasjon, og det er politimesteren klar på, sier lokallagslederen.

Politiforums oversikt viser at Sør-Vest politidistrikt har blitt trukket 74 millioner kroner gjennom ABE-reformen og i sentrale effektiviseringsgevinster siden 2014.

Røsjorde fnyser av begrepene. 

– Hvilke gevinster? Trekkene har de allerede begynt med, men gevinsten har vi ikke sett noe til. Disse effektiviseringstrekkene er bare en måte å justere budsjettet på slik at det går i hop. Man tildeler lønnsmidler ett sted i budsjettet, og kutter et annet sted. Det er helt meningsløst å drive med dette.

– Hvilke konsekvenser kan budsjettsituasjonen få for beredskapen og samfunnsoppdraget?

– Om vi ressurssetter på en fornuftig måte, flytter på mannskaper og prioriterer godt, så er vi ikke verre stilt enn vi var tidligere. Og det fungerte jo. Så jeg skal ikke krisemaksimere. Men vi klarer ikke å opprettholde en fin og flott reformmodell med det budsjettet vi tildeles. Det koster å omstille, svarer Røsjorde, og legger til:

– Kanskje vi istedenfor bare skal konsentrere oss om å drifte på en god måte, som gir innbyggerne det de trenger? 

Krevende å nå måltallet

Problemet er det samme også på den andre siden av fjellet. Siden 2014 har budsjettet til Øst politidistrikt blitt kuttet med 110 millioner kroner i effektiviseringsgevinster og gjennom ABE-reformen, samtidig som de har blitt pålagt utgifter i milliardklassen.

Sparekniven er for lengst tatt fram fra kjøkkenskuffen også i Øst politidistrikt. Politidistriktet med en total bevilgning på 1,75 milliarder kroner – nest mest etter Oslo – har ikke nok penger til alle sine budsjetterte utgifter.

Konklusjonen er enkel: Øst politidistrikt må spare penger. Da må de holde stillinger ledige.

– For at vi skal komme i mål med budsjettet, må bemanningen ned med cirka ti prosent gjennom hele 2019. Da må vi bruke vakanser. I Øst politidistrikt skal vi være 1871 ansatte, og ti prosent av dette tilsvarer da 187 stillinger, sier Espen Orud, lokallagsleder for PF i distriktet.

Også i 2018 driftet politidistriktet med vakanser for å balansere økonomien. Men i år må de holde enda flere stillinger ledige – faktisk 50 prosent flere enn i fjor. Alle vakansene blir nå fordelt ut på politidistriktets driftsenheter.

– Driftsenhetene må holde stillinger ledige der det er mulighet, for eksempel ved å ikke ansette vikarer for personer som slutter. Dermed blir det færre ansatte på jobb og det blir færre personer som skal gjøre den samme jobben man har gjort tidligere. Vi er bekymret for at det vil gi større arbeidspress på de som jobber, og for tjenesten til publikum, understreker Orud.

Han sier det ikke er ønskelig for PF som fagforening å holde stillinger vakante, men når politidistriktet bruker nærmere 82 prosent av budsjettet på personellkostnader, er det nødt til å bli slik. I tillegg har de et krav på seg om å oppbemanne ytterligere i 2019.

– Jeg er glad for at vi har fått tildelt 31 nye stillinger, understreker Orud.

– Men jeg er bekymret for hvordan vi skal klare å ansette i de 31 nye stillingene samtidig som vi må gå med ti prosent vakanser i 2019. Det blir en krevende øvelse å nå måltallet. 

Varsler tøffe prioriteringer

Håkon Skulstad – i skrivende stund fortsatt konstituert politidirektør – medgir at presset mellom drift og investeringer innenfor politidistriktenes tilgjengelige budsjettrammer er stort.

– Dette vil ha konsekvenser for oppbemanningen i politidistriktene, og jeg ser at det vil kunne føre til tøffe prioriteringer lokalt i flere år fremover, sier Skulstad.

Han sier politiet har lagt til grunn i sine budsjett- og bemanningsplaner for 2019 at den planlagte bemanningsøkningen blir fullfinansiert.

– Bevilgningen politiet nå har fått er dessverre ikke tilstrekkelig til at alle nyutdannede fra PHS får jobb i politiet etter endt utdanning. Samtidig vil jeg minne om at bevilgningen finansierer de som inngår i bemanningskravet og de som faktisk får jobb. De er finansiert for deler av 2019, og vi forutsetter at det kommer bevilgninger som finansierer disse stillingene med helårsvirkning fra 2020, sier han.

Skulstad er i det store og hele tilfreds med politikernes satsing på politiet.

– Som politidirektør er det vanskelig å ikke være fornøyd når det over tid har blitt satset så sterkt på utvikling av politiet. Store satsinger gjennom økt politibemanning og mange store investeringer på beredskapsområdet har blitt fulgt opp over flere år, sier han.

Skulstad trekker fram flere store satsinger i 2019-budsjettet, som beredskapssenter, nye politihelikoptre, datahaller og passog ID-prosjektet, som vil styrke politiet.

– Men, dette løser ikke alle utfordringer. Kombinasjonen av et endret kriminalitetsbilde og reformgjennomføring, sammen med etterslep på investeringer, øremerkede midler, og fortsatte krav til effektivisering gjennom ABE-inntrekk, vil gjøre at budsjettet fremdeles oppleves som stramt, sier han.

– I 2015 var Odd Reidar Humlegård klar på at det å la politidistriktene beholde effektiviseringsgevinsten fra politireformen, var avgjørende for motivasjonen til politifolk i en omstillingsperiode. Siden den gangen har politidistriktene blitt trukket mange hundre millioner kroner i effektiviseringsgevinster og gjennom ABE-reformen. Betyr dette at POD har vært for dårlige til å kommunisere dette til politikerne, eller har POD blitt holdt for narr?

– Vi har kommunisert tydelig at inntrekkene skaper utfordringer i reformgjennomføringen fordi store omstillinger krever investeringer i gjennomføringsfasen for å legge til rette for senere gevinster, både i kvalitet og effektivitet. Når det gjelder ABE-reformen er ikke den begrenset til vår etat. Så lenge dette er et kutt som gjelder for hele offentlige sektor, er det et kutt vi er nødt til å forholde oss til på lik linje med alle andre, svarer Skulstad.

Omprioriterte 100 millioner

På spørsmål om hvordan han tror dette har virket inn på motivasjonen til politifolk i en krevende omorganiseringsprosess, svarer politidirektøren dette:

– Politiet vil nok alltid være i en situasjon der vi ser at vi kunne få hjulpet enda fl ere og løst enda flere saker dersom vi hadde flere ressurser. Jeg tror at alle som jobber i politiet går på jobb hver dag med et sterkt ønske om å gjøre en best mulig jobb, og om å utgjøre en forskjell. Når trang økonomi påvirker mulighetene til å oppfylle dette ønsket i en krevende hverdag, har jeg forståelse at det kan virke frustrerende. Det er en av grunnene til at det har vært spesielt viktig for oss å omprioritere 100 millioner til politidistriktene og skjerme distriktene for enkelte budsjettkutt der vi kan.

Med dette viser Skulstad til at POD i årets budsjett har fordelt 100 millioner kroner ekstra til politidistriktene, blant annet som en følge av innspill fra PF. I fagforeningen er det tilfredshet med at politidistriktene blir tilgodesett med en større andel av budsjettkaka.

Den største andelen var det Oslopolitiet som fikk.

– De 100 millionene som ble omfordelt lokalt var veldig kjærkomment, da det hadde vært enda mer krevende uten disse midlene. For Oslo politidistrikt utgjorde dette 24,7 millioner, sier sekretær Andrea Mandt i Oslo politiforening, PFs lokallag i hovedstadspolitiet.

Likevel er Mandt oppgitt. De opplever det som underlig at politidistriktet tilføres ekstra midler, samtidig som det inneholder en rekke budsjettkutt gjennom ABE-reformen og effektiviseringsgevinster.

– De samlede budsjettrekkene utgjør 52,6 millioner kroner. Man gir altså med den ene hånden og tar med den andre, sier Mandt.

Politiforum spør fungerende politidirektør Skulstad om han er enig i denne beskrivelsen.

– Politiet er ikke i en særstilling når det gjelder ABE. Vi utfordres, på lik linje med resten av offentlig sektor, på å effektivisere virksomheten vår på alle nivåer gjennom både generelle trekk i ABE og andre krav til effektivisering, svarer han.

At politiet står midt i en omfattende reform, gjør dette ekstra krevende.

– Vi ser at så tidlig i reformen har det vært utfordrende for oss å hente inn effektiviseringsgevinstene i det omfang som vi blir trukket for, og vi ser at dette slår uheldig ut i distriktene. Så kan jeg være åpen for en diskusjon knyttet til budsjett 2020 om slike kutt skal fordeles blant alle politiets enheter eller etter en annen fordeling.

– Må få tid til å virke

Kvalitetsdelen av politireformen er nå satt i gang for fullt. På spørsmål om 2019-budsjettet vil sette politiet i stand til å gjennomføre kvalitetsdelen som planlagt, svarer Skulstad dette:

– Til tross for at det investeres i viktige satsinger, kommer årets budsjett til å utfordre politiet og kreve enda tydeligere prioriteringer enn i fjor. Penger er bare en del av utfordringene. Kvalitetsdelen handler om å bedre arbeidsprosesser, prioritere riktig kompetanse og ta i bruk ny teknologi som bidrar til både kvalitet og effektivitet. Samtidig blir det viktig å utnytte de fordelene som større distrikter skaper. Mange av kvalitetstiltakene i reformen virker allerede. Sammenlignet med situasjonen før reformen løser vi nå flere oppgaver med høyere kvalitet enn tidligere. Kvalitetstiltakene må nå få tid til å virke enda bedre.

– I januar slo en undersøkelse fast at 80 prosent av politiansatte opplever politireformen som meningsløs. Ser politidirektøren dette i sammenheng med budsjettkuttene gjennom ABEreformen og gevinstrealiseringene?

– Vi vet at trang økonomi spiller inn på motivasjon. Det har blant annet Difi slått fast i sin siste undersøkelse. Samtidig blir det for enkelt å koble dette ensidig mot økonomi. Jeg tror at økonomi bare er en av fl ere faktorer som påvirker motivasjon, sier Skulstad.

Han tror manglende innfrielse av høye forventninger til effekter fra reformen, er en viktig årsak.

– I tillegg tror jeg også at følelsen av å strekke til er viktig, og følelsen av at ny organisasjon og nye prosesser fungerer. Reformen innebærer store endringer i organisering og arbeidsmetodikk for mange. Flere har nok opplevd dette som uoversiktlig og at kanskje for mange ting har skjedd på en gang.

Ikke optimistisk

I Oslo sitter PF-analytiker Thoresen og klør seg i hodet. Fagforeningen er bekymret for hvordan politidistriktene skal klare å ivareta samfunnsoppdraget samtidig som de skal oppbemanne og fullføre den pågående reformen.

Thoresen er ikke optimistisk.

– Vi har budsjettet på den ene siden, og bemanningen på den andre siden, og dette hører sammen. Med de tildelingene politidistriktene har nå, og med den store andelen som går til lønn, blir en nedjustering av antall stillinger den eneste måten å frigjøre penger på, sier han.

Status skal gjøres opp neste år. I 2020 blir det klart om politidistriktene klarer å oppfylle målet om to politi per 1000 innbyggere.