Toppledelsen må øve mer

Det var budskapet til lektor Lunde og flere foredragsholdere under fagdagene knyttet til Øvelse Nord tidligere i år.

Øvelsen er en av landets største samlinger av aktører innen beredskapssektoren. Over 17 år har denne øvelsen befestet seg som en viktig arena for å sette samfunnsberedskap på agendaen.

– Det er krig i Europa, og ikke bare en krig mot Ukraina, men også mot folkeretten og retten til selv å bestemme i eget land. Vi må forhindre at krigen sprer seg, sa statssekretær Bent-Joachim Bentzen (Sp) da han åpnet fagdagene under Øvelse Nord 2022.

Russlands invasjon av Ukraina den 24. februar, har satt landets beredskapsarbeid under lupen. Folk som jobber tett på beredskap, har i flere år påpekt at Russland ved gjentatte anledninger har utsatt Norge for asymmetriske hendelser egnet til å svekke både norsk beredskap og samfunnssystem.

Mest kjent er den stadig pågående russiske jammingen av GPS-signalene i Finnmark, som utsetter luftfart og redningstjeneste for fare – og ikke minst asylkrisen i 2014, da flere tusen asylsøkere plutselig fant veien inn fra Russland over Storskog.

Russisk organisering

Under en debatt i regi av Øvelse Nord bidro den syriske flyktningen Valin med sine erfaringer fra den gangen han kom til Norge som en del av denne store flyktningestrømmen. Høsten 2015 studerte Valin i St. Petersburg. Tidligere hadde det for ham virket utenkelig å komme seg til Europa.

Så, i august 2015, skjedde det en endring.

– Jeg kom i kontakt med noen menneskesmuglere, som mente å vite at det var mulig hvis man betalte masse penger til smuglerne. Jeg hørte at enkelte syriske flyktninger betalte opp mot 10.000 kroner for å komme inn i Europa fra Russland, sa han under debatten.

Valin fikk forståelsen av at det åpnet seg en mulighet ved å fly til Moskva, og deretter til Murmansk. Han bestemte seg for å ta sjansen. Fordi han snakket litt russisk, slapp han å betale så mye som andre måtte betale til menneskesmuglerne.

– Da vi landet i Murmansk, sto det mange drosjer og lastebiler klare til å kjøre oss til den norske grensen, sa Valin.

– Ble du ikke utsatt for dokumentkontroll fra russisk side? spurte debattleder Anki Gerhardsen.

– Vi hadde alle gyldige pass og visum. Kontrollen foregikk ved at en russisk grensevakt spurte sjåføren gjennom bilvinduet om alle passasjerene i bilen hadde gyldige dokumenter. Det svarte sjåføren bekreftende på, og de fikk passeren uten at noen grensekontrollører sjekket dokumentene til passasjerene, svarte Valin.

Politimester i Finnmark, Ellen Katrine Hætta, deltok også på debatten. På spørsmål om hvordan dokumentkontrollen vanligvis foretas av russiske myndigheter på grensa, fortalte hun at vanlig praksis er tre ulike kontroller med grundig kontroll av reisedokumentene når man nærmer seg grensa.

Høsten 2015 hadde den russiske sikkerhetstjenesten FSB så godt som fjernet dokumentkontrollen.

– Vi kunne også betale ekstra penger for å slippe å vente over natta på russisk side. Jeg betalte også for å kunne sitte inne i lastebilen, istedenfor bakpå lasteplanet, sa Valin.

Bilen stanset i Boris Gleb, knappe 60 meter fra norskegrensa. Det er en regel om at grensen ikke kan passeres til fots, men at man må kjøre. Det ble løst ved at det var et stort antall sykler tilgjengelig der, slik at asylsøkerne kunne sykle de siste meterne bort til grensen til Norge.

– Straks vi var ved grensa, søkte vi asyl, sa Valin.

Der Finland hadde stengt sin grense for tilsvarende asylstrøm, var den norske grensen åpen. Dermed var Valin gyldig asylsøker i Norge. Russland nektet å ta imot returnerte asylsøkere som ikke fylte kravet om asyl.

Som så mange andre ble Valin en ureturnerbar asylsøker, og har siden fått oppholdstillatelse i Norge, hvor han nå studerer.

Kontinuitetsplanlegging

Tidligere helseminister Bent Høie (H) bidro under konferansen med sine erfaringer fra håndteringen av pandemien, som satte deler av statsforvaltningen i kriseberedskap.

– Det vi så var at vi måtte ta beslutninger, og endre de underveis når vi fikk mer kunnskap. Når krisen er der, må man stå støtt i stormen, selv om vindkastene kommer fra nye retninger. Nye opplysninger kan endre situasjonen. Det som var rett i går, kan være feil i dag. Mitt råd er å aldri vær skråsikker, og vær åpen for å justere kursen underveis, sa Høie.

– Vi som er ledere må skape en kultur der ulike syn kommer frem under en krise. Hvis ikke kan man gå glipp av kunnskap og nye løsninger. Når en beslutning er fattet, går man for den inntil det foreligger nye informasjon og nye løsninger, sa Høie.

Han påpekte at tradisjonell krisetenking er at kriser er en kortvarig hendelse man kan snu med å rope alle mann til pumpene i kort tid, med mulighet for å håndter samtidige kriser og hendelser.

– Slik vet vi at det ikke ble. Det gjør at vi i større grad må ha kontinuitetsplanlegging. Tidligere har det vært fokus på samtidige kriser og hendelser. Nå har vi lært at man må ha større oppmerksomhet på utholdenhet fordi en krise kan vare lenge. Og en krise kan avløse en annen, sa Høie.

Tidligere etterretningssjef Ola Kaldager trakk linjene tilbake til 9. april 1940.

− Vi fikk fem års okkupasjon fordi vi ikke var forberedt. Vi var heller ikke forberedt på terroren 22. juli 2011, eller det store leirraset på Gjerdrum den 30. desember 2020. De som ble tilkalt, gjorde jobben sin. Men på Gjerdrum var ikke kommunen forberedt, fordi de hadde tillatt bygging.

Gjenkjennelige poeng

Kaldagers poeng med at innsatsstyrkene gjorde sin jobb, mens det sviktet på overordnet nivå, er gjenkjennelig, sier lektor Ivar K. Lunde ved Nord Universitet. Han har skrevet boken «Praktisk krise- og beredskapsledelse» som handler om systematisk etablering av beredskapsevne og utøvelse av effektiv krise- og beredskapsledelse.

Lunde er politiutdannet, har blant annet hatt stilling som beredskapssjef i Bergen kommune, og jobber nå som konsulent innenfor beredskap i det private næringsliv.

– Problemet er at når kriser skjer, bruker vi ikke planverket vårt. Grunnen til dette ligger i for dårlige forberedelser, både ved at planverket ikke er godt nok, og at de som trenger øving mest, øver minst, mens de som trenger det minst, øver mest, sier Lunde.

– Et hensiktsmessig planverk representerer forberedelsene våre, mens vi får prøvd vår reelle beredskapsevne, våre ferdigheter, gjennom øving. Ved å øve planverket jevnlig, får vi kontinuerlig forbedret både ferdighetene våre og forberedelsene. Dette henger tett sammen, utdyper han.

Gjennom sitt arbeid finner Lunde gjennomgående at taktisk nivå, de som gjør innsatsen ute i felt, er de som øver mest og gjør jobben best.

Samtidig er det strategisk nivå, toppledernivået, som øver minst.

– Vi vet av erfaring at å bruke 20 prosent av treningstiden, gir rundt 80 prosent effekt. Mens det tar de resterende 80 prosentene av treningstiden for å nå de siste 20 prosentene og bli fullt ut profesjonelle. Å investere de 20 prosentene godt, gir svært positiv effekt, sier Lunde.

Han påpeker at beredskapsevnen, enten det er i offentlig eller privat virksomhet, henger sammen med systematisk etablering av beredskap.

– Vi må følge opp risikovurderinger med beredskapsvurderinger som definerer hvilke hendelser vi skal ha beredskap for, altså ytelsesrammer, og etablere målbare krav til hvor god denne beredskapen skal være, altså ytelseskrav. Før vi har gjort det, er det ikke mulig å verifisere forsvarlig beredskapsevne og systematisk trene og øve for å kontinuerlig forbedre oss. Manglende bevissthet rundt dette er den største utfordringen i beredskapsarbeidet både lokalt og nasjonalt, sier Lunde.

Er et minimumskrav

Han minner om at lovkravet til øving er et minimumskrav.

– Ønsker man en forsvarlig beredskap, må man øve mer enn minimumskravet. Samtidig må man erkjenne at man ikke er ferdig med å jobbe med beredskapen når planene er laget og øvelsen gjennomført.

Drives beredskapsarbeidet samvittighetsfullt og systematisk over tid, mener Lunde at en organisasjon kan identifisere 90 prosent av de hendelsestypene en kan bli utsatt for.

– Da kan vi planlegge og forberede oss på hvordan vi skal håndtere hendelsene, og vi kan identifisere 90 prosent av ressursene og tiltakene som er tilgjengelige for å håndtere hendelsene på en forsvarlig måte. Beredskapsledelse handler først og fremst om effektivt å iverksette forberedte konsekvensreduserende tiltak, og i mindre grad om å improvisere og iverksette akutte, ikke forberedte, tiltak, sier Lunde.

Han har observert at beredskapsledelser med lav beredskapsevne bruker 70 prosent av tiden på å prosessere historisk informasjon, som er ting de ikke kan gjøre noe med, og kun 30 prosent av tiden på å iverksette tiltak for aktivt å forsøke å påvirke hendelsesutviklingen innenfor eget ansvarsområde.

– Dette kan vi snu. Vi må bruke mer av tiden vår på å forsøke å påvirke hendelsesutviklingen, å komme i forkant av denne. Vi må bli flinkere til å påvirke utviklingen proaktivt, istedenfor å la oss reaktivt bli styrt av hendelsesutviklingen. Det er det vi blant annet må bruke øvelsene våre på å forbedre, i tillegg til å styrke samhandlingen og kommunisere mer effektivt sammen, sier Lunde.

Lundes erfaring er at de taktiske enhetene i nødetatene er det han karakteriserer som «kjempegode».

– Det er de som alltid øver, gjerne på noe de er gode til fra før og som de også utfører i sitt daglige virke. De som erfaringsmessig mislykkes, er ledelsesnivåene over, og da særlig på strategisk nivå, lokalt og nasjonalt. På det nivået føles nok øvelser mer som en belastning, kanskje nettopp fordi de ikke er godt nok trent og øvd, og komfortable med sine arbeidsoppgaver og hva som forventes av dem, sier Lunde.

Konsekvensen, sier han, er at ledere som ikke tar sitt beredskapsplanverk på alvor, heller ikke bruker planverket fordi de ikke er kjent med det eller føler det er nyttig.

– Det gjør at man som leder må støtte seg til en improvisasjonsstrategi når noe skjer. Fordi de ikke har øvd med et hensiktsmessig planverk, må de stole på sin evne til å improvisere. Jeg vil tro det er lite ønskelig når de alvorligste tingene skjer, sier Lunde.

Aldri godt nok øvet

Stabssjef Lars Aune i Politidirektoratet (POD) sier POD først og fremst oppfatter Lundes uttalelser som generelle betraktninger og ikke påstander rettet mot politiet.

– Generelt kan man si at det foregår mange sektorspesifikke øvelser i året. Dette er noe som etter vårt syn bidrar til at operasjonelt og strategisk nivå i mange tilfeller må prioritere deltakelse på øvelser i regi av egen sektor. Samtidig er det færre på de øverste nivåene til å kunne bekle rollene som øvende, samtidig som man ivaretar normaldrift. Samlet sett kan dette være medvirkende årsaker til at det blir mindre tid til samhandling gjennom øvelser, sier Aune til Politiforum.

Han peker på at POD i sitt innspill til Totalberedskapskommisjonen blant annet anbefaler å se på muligheten for færre, men mer sektorovergripende øvelser som et konkret bidrag for å sikre at man også får øvet mer på samhandling mellom de øverste nivåene.

– Er politiets strategiske nivå godt nok øvet sammen med sine samarbeidspartnere på kriser?

– Politiet har en viktig rolle innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i landet, noe som gjør at politiet ofte vil ha en rolle på tvers av nivåer dersom en alvorlig hendelse finner sted. Dette bidrar til at politiet som aktør både er etterspurt, og i større grad kan oppleves som fraværende, under øvelser med hovedvekt på øving og trening for andre sektorer. Som en beredskapsetat med et så bredt samfunnsoppdrag som politiet, vil vi aldri komme til et punkt hvor vi kan si at vi er godt nok øvet på tvers av alle samarbeidsaktører. Vi opplever imidlertid å ha høyt fokus læring, både under øvelser, i det daglige og i etterkant av større hendelser, for å søke kunnskap og erfaring til å kunne ta lærdom på tvers av alle nivåer i etaten, svarer stabssjefen.

– I hvilken grad øver politiets strategiske nivå, altså PODs krisestab og ledelse, på kriser i samhandling med relevante andre ressurser i 2022?

– I 2022 har politiet planlagt med deltakelse på Øvelse Nordlys. Øvelsen gjennomføres i perioden fra uke 42 til 44, hvor det blant annet vil være fokus på å øve og videreutvikle evnen til samhandling mellom de øverste nivåene i blant annet justis-, forsvars- og helsesektoren. Samtidig kan det legges til at politiet har et utstrakt samarbeid i det daglige mellom ulike aktører på tvers av nivåer, noe som gir grunnlag for viktig erfaring og læring også utenfor oppsatte øvelser. Dette er kunnskap som brukes til utvikling og forbedring av arbeidsprosesser og eksisterende beredskapsplanverk, sier Aune.

Enhver krise er forskjellig

På spørsmål om politiet er utholdende nok, og rustet til å stå i kriser som varer over lengre tid, svarer stabssjefen følgende:

– Enhver krise vil være forskjellig, så det er vanskelig å svare konkret på et slikt spørsmål. Dette handler blant annet om omfordeling og prioritering av politiets ressurser, noe man vil måtte vurdere ut ifra den konkrete situasjonen. Vi har for eksempel stått sammenhengende i en nasjonal krisehåndtering de siste årene, hvor Koronakommisjonens rapport gir en beskrivelse av politiets håndtering i stort. Rapporten viser at politiet har håndtert og utvist utholdenhet på en god måte, samtidig som det har vært nødvendig å foreta justeringer og prioriteringer underveis for å opprettholde dette over tid. Det er naturlig å legge til grunn at politiets evne og kapasitet til å stå i langvarig krisehåndtering må bygge på en grunnberedskap, samtidig som det til en viss grad vil måtte tilpasses ut i fra den konkrete situasjonen.

Aune sier det ikke er sammenstilt noen kostnadsoversikt over ressursbruken knyttet til øvelser på strategisk nivå.

– Relevante kostnader vil innbefatte omlagt arbeidstid og eventuelt overtid som følge av øvingsaktivitet, eller sett opp mot annet arbeid som må forskyves. Utgiftsnivået er omtrent det samme som tidligere, men det budsjetteres i større grad enn tidligere med egne poster til deltakelse i øvelser, sier stabssjefen.