Hvis du er redd for hva som finnes i personalmappa di, bør du være forsiktig.

Polititjenestemannen tar opp telefonen. Ser tekstmeldingen fra et ukjent nummer. Meldingen er ikke til å misforstå: «Jeg har fått ut personalmappa di».

– Det gikk kaldt nedover ryggen på meg, sier Knut i dag.

Sjokkbeskjeden var som et slag i magen: Arbeidsgiver hadde utlevert Knuts personlige opplysninger til en tilfeldig person.

Hadde ikke polititjenestemannen allerede vært sykmeldt, ville han blitt det nå.

– Det er ødeleggende

Hva er egentlig en personalmappe? Og hvilke opplysninger blir lagret der? I Politidirektoratets (POD) «Rutine for håndtering av personal- og HMS-dokumentasjon i politi- og lensmannsetaten», defineres en personalmappe som «saksmappen for den enkelte ansatte».

«Den skal inneholde dokumentasjonen som er nødvendig for å dokumentere den enkelte ansattes arbeidsforhold, ansiennitets- og pensjonsrettigheter. Personalmappen vil bestå av flere saker som til sammen utgjør fullstendig personalmappe for den ansatte», beskrives det videre.

Personalmappa til Knut – Politiforum er kjent med hans fulle identitet – består av et 46 sider langt PDF-dokument med opplysninger fra mer enn to tiår som ansatt i politi- og lensmannsetaten. Her er arbeidskontraktene han har signert, opplysninger om lønn; det er permisjonssøknader, tilsettingsbrev, en beordring og en komplett oversikt over hele Knuts karriere i politiet.

Ut fra korrespondansen mellom Knut og hans forskjellige arbeidsgivere, kommer små drypp fra hans privatliv: Et ønske om fri for å delta i bryllup. Informasjon om hans boligsituasjon på forskjellige tidspunkter. Opplysninger om tidligere militærtjeneste. Om tillitsverv.

Men, for Knut, verst av alt: Detaljerte opplysninger fra en straffesak han var siktet i, og fra den påfølgende personalsaken. Da mappa ble utlevert, var straffesaken endelig henlagt og personalsaken avsluttet. Nå er detaljene fra dem, ute i det fri.

– Her er det personlige opplysninger om meg, som hvis de kommer på avveie, er ødeleggende for meg. Både for privatlivet og karrieren. Jeg har blitt utlevert og blottlagt, sier Knut.

Hans fulle navn, adresse og fødselsnummer er riktignok sladdet i alle dokumentene. Det samme gjelder en del andre opplysninger knyttet til straffesaken. Knut rister på hodet over det.

– Når han som ber om innsyn, brukte mitt fulle navn i innsynskravet, framstår sladdingen som en vits. Med de opplysningene som ble levert ut, er det uansett ikke vanskelig å finne ut hvem jeg er. Jeg bor i et lite miljø der alle kjenner alle. Jeg har hatt en framtredende rolle i politiet, og har hatt et stort samfunnsengasjement lokalt. Dette har ødelagt veldig mye for meg.

Over 20 innsynskrav

Knut er ikke alene. Politiforum er kjent med at personalmappene til fem andre politiansatte også er utlevert – en av den med fullt navn, adresse, telefonnummer og fødselsdato. Vedkommende, en sivil saksbehandler, ønsker ikke å uttale seg om saken.

Vi har også kontaktet politidistriktene, Politidirektoratet og særorganene for å kartlegge omfanget av slike innsynskrav. Tilbakemeldingene viser at det siden 1. januar 2017, totalt har kommet krav om innsyn i minst 24 personalmapper i politiet. Det kan også være flere, for ikke alle distrikter har full oversikt over antallet.

Et av distriktene som har mottatt mange innsynskrav, er Vest politidistrikt.

– Vi har fått fem slike innsynskrav siden 1. januar 2017. Vi hadde ikke denne type innsynskrav før 2017. Delvis innsyn er gitt, det vil si at opplysninger og dokumenter som er unntatt offentlighet, er sladdet eller utelatt, sier seksjonsleder for HR, Line Kallestad Jensen, til Politiforum.

Vest politidistrikt er ikke i noen særstilling. De aller fleste politidistrikter og særorganer som har mottatt innsynskrav, opplyser at kravene har blitt delvis innvilget.

Også Sør-Vest politidistrikt har mottatt – og delvis innvilget – krav om innsyn i ansattes personalmapper.

– Vi har mottatt ett krav om innsyn i til sammen fire personalmapper. Omfanget er lite, vi mottar sjelden krav om innsyn i personalmapper til politiansatte, sier Gry M. Sagli, seksjonssjef for HR i politidistriktet.

– Har noen av innsynskravene blitt innvilget?

– Ja, arbeidskontrakt, stillingsbeskrivelse og informasjon om lønn er sendt i sladdet versjon. Når det gjelder innsyn i resten av personalmappen, ber vi de som ber om innsyn å spesifisere dette jf. offentlighetsloven § 28.

– Burde ikke være tillatt

Det er nettopp offentlighetsloven som er sakens kjerne. Loven, hvis formål er å «leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta», gjelder for politi- og lensmannsetaten som for alle andre offentlige virksomheter.

Innsynsretten er i utgangspunktet universal. Hvem som helst kan, med loven i hånd, kreve innsyn i hvilke som helst saksdokumenter.

– Ja, etter offentleglova kan «alle» be om innsyn i «saksdokumenter» som foreligger hos offentlige organer. Dokumenter i personalmapper vil som utgangspunkt utgjøre slike saksdokumenter, mens straffesaksdokumenter faller utenfor lovens virkeområde, og innsyn i slike dokumenter ikke skal vurderes etter offentlighetsloven, sier Kristine Langkaas, leder for PODs juridiske stab.

Dette betyr i praksis at hvem som helst kan kreve innsyn i hvilken som helst personalmappe. Kravet må heller ikke være begrunnet, og man trenger ikke nødvendigvis direkte navngi personen man ønsker opplysninger om.

Hypotetisk sett kan du be om – og få – innsyn i personalmappa til UP-betjenten som beslagla førerkortet ditt på et gitt sted til et gitt tidspunkt. Eller polititjenestemannen som satte deg i fyllearresten sist lørdag.

Ett av de innvilgete innsynskravene Politiforum kjenner til, var formulert slik:

«Ber om innsyn i personalmappa til denne politimannen», etterfulgt av lenke til en nyhetssak som omhandlet en polititjenestemann.

Mer skulle det ikke til før en rekke dokumenter fra personalmappen til polititjenestemannen ble utlevert. Dokumentene var sladdet, men like fullt kan man ut ifra de frigitte dokumentene pusle sammen opplysninger om en lang karriere i etaten.

De 14 utleverte sidene viser hvor polititjenestemannen jobbet, og når vedkommende jobbet der. Informasjon fra søknader og svarbrev peker mot både bosted og stilling. I praksis er personen identifisert.

– Er mappa mi utlevert? Det kjenner jeg ikke til, sier polititjenestemannen da Politiforum ringer.

– Hva tenker du om det?

– Det synes jeg er helt feil. At en vanlig privatperson kan få utlevert personalmappa til politiansatte, det forstår jeg ikke. Jeg hadde aldri trodd at det gikk an. Men hvis det er sånn, så er det ikke noe å gjøre med det, svarer personen.

Vedkommende har ikke blitt informert fra arbeidsgiver om at personalmappa hans har blitt utlevert, men ønsker ikke å gå videre med saken.

– Nei, men jeg synes ikke dette burde vært tillatt. Det bør være ganske opplagt at dette er noe som ikke skulle gå an.

Fire lover

Spørsmålet polititjenestemannen stiller seg, er det sentrale spørsmålet for de politiansatte som har fått sine personalmapper utlevert: Hvordan kunne dette skje? Hvordan er det mulig at private opplysninger, arbeidskontrakter, søknader, møtereferater og korrespondanse med arbeidsgiver kan leveres ut til hvem som helst?

Svaret ligger ikke bare i selve offentlighetsloven, men også i skjæringspunktet mellom denne og personopplysningsloven, forvaltningsloven og politiregisterloven.

– Som Politiforum skriver, vil personalmapper til politiansatte inneholde personopplysninger. Utlevering av slike opplysninger vil i utgangspunktet være behandling av personopplysninger etter personopplysningsloven. Imidlertid fremgår det av personopplysningsloven § 6 at loven ikke begrenser innsynsrett etter offentleglova. Vi har likevel forståelse for at enkelte ansatte kan oppleve ubehag dersom det blir gitt innsyn i deres personopplysninger, sier Langkaas i POD.

Hun understreker at hun uttaler seg på generelt grunnlag, og ikke kommenterer noen av enkeltsakene Politiforum omtaler.

– Offentleglova inneholder ikke særskilte regler om innsyn i personalmapper, eller hjemler som gir plikt eller adgang til å unnta personalmapper som sådan fra innsyn. Om organet har plikt til eller adgang til å unnta opplysninger eller dokumenter, beror på en vurdering av ulike unntakshjemler i offentlighetsloven. For eksempel kan det være grunnlag for å unnta opplysninger i situasjoner hvor innsyn vil lette gjennomføringen av kriminelle handlinger. I helt særlige tilfeller kan også identiteten til polititjenestepersoner være taushetsbelagt. Enkelte personopplysninger skal unntas fra innsyn som taushetsbelagte. Dette er først og fremst opplysninger om «personlige forhold» som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven, fortsetter hun.

Langkaas sier taushetsplikten i forvaltningsloven i korte trekk innebærer at opplysninger det er vanlig å ønske å holde for seg selv, som for eksempel helseopplysninger, skal unntas fra innsyn.

– Det fremgår av loven at opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted ikke er opplysninger om personlige forhold. Hvilke opplysninger som gjelder «personlige forhold» beror likevel på en konkret vurdering av det enkelte tilfelle. Det er derfor vanskelig å angi en klar og generell grense for hvilke opplysninger som skal unntas på dette grunnlaget. Personopplysninger kan også tenkes unntatt etter andre taushetspliktbestemmelser. For eksempel kan opplysninger om arbeidssted og stillingstittel i noen tilfeller være taushetsbelagte etter politiregisterloven. Samlet innebærer reglene om taushetsplikt at visse personopplysninger skal unntas fra innsyn. En del personopplysninger vil likevel ikke kunne unntas som taushetsbelagte.

Skaper uforutsigbarhet

Det er i dette kuperte, juridiske landskapet saksbehandlerne i politidistriktene og særorganene må orientere seg. Fordi det må gjøres konkrete vurderinger i hvert enkelt innsynskrav, er det også opp til ansvarlig saksbehandler å vurdere hva som kan og ikke kan utleveres. Deretter skal vurderingen godkjennes av leder før dokumenter eventuelt leveres ut.

– Jo mer komplisert og skjønnsmessig regelverk man har, jo større er sjansen for at vurderingene kan bli ulike. Når man må gjøre individuelle vurderinger, og vurdere innsynskravet opp mot flere og skjønnsmessige bestemmelser, så ligger det en risiko der for at vurderingene blir ulike, understreker Langkaas.

– Dette skaper en uforutsigbarhet for politiansatte?

– Ja. Men vi har et klageinstitutt, og det ligger en kvalitetssikring i det. Med forbehold om at jeg ikke er inne i alle sakene, så har vi ikke eksempler på at det er gitt ut sensitiv informasjon som det ikke er lov å gi ut. De som får avslag på innsyn fra distrikter og særorgan, kan påklage dette til POD. Vi har fått en god del klager på avslag om innsyn i personalmapper.

– Hvor mange?

– POD har mottatt cirka 15 saker om innsyn i personalmapper. Dette er saker som retter seg mot personalmapper som sådan, og i tillegg er det også saker som gjelder enkelte typer dokumenter som vil være en del av personalmapper, svarer seksjonslederen.

Med bakgrunn i den økende mengden innsynskrav mot ansattes personalmapper, ble temaet tatt opp til debatt under møtet i politiets nasjonale ledergruppe 17. august i fjor. I etterkant av dette, utarbeidet POD et notat til politidistriktene og særorganene, hvor de beskriver «aktuelle vurderingstemaer og hjemler» for behandling av innsynskrav i ansattes personalmapper.

– Reglene innebærer at det må foretas helt konkrete vurderinger av den enkelte sak opp mot vilkårene for unntak. Det er derfor vanskelig å angi generelt når det skal gis innsyn i opplysninger i personalmapper, sier Langkaas.

Det seks sider lange notatet, sendt ut den 12. januar i år, er derfor kun en generell veiledning om hvilke bestemmelser som kan komme til anvendelse ved behandling av slike innsynskrav – herunder vurderinger om hvilke dokumenter og hvilke opplysninger det kan være anledning til å holde tilbake.

– Lite ivaretatt

For Knut er dette en fattig trøst. Personalmappen hans er allerede på avveie, og det er ingenting han kan gjøre med det. Henvisningene til lovverket til tross, forstår han ikke hvordan arbeidsgiver kunne utlevere personalmappa hans på denne måten.

– Når man ser på hva som er i personalmappa, er det veldig underlig at dette kan leveres ut. Det står jo trykket med fete bokstaver på dokumentene at dette er unntatt offentlighet. Betyr det ingenting? Arbeidsgiver leverer jo ut disse dokumentene likevel. Da jeg fant ut av innholdet i det som hadde blitt levert ut, følte jeg meg lite ivaretatt av arbeidsgiver, sier Knut.

Han ble heller ikke varslet av arbeidsgiver om at det hadde kommet et innsynskrav, at det var innvilget og at mappa hans var utlevert.

– Kontaktet du arbeidsgiver?

– Ja, jeg spurte om det medførte riktighet at de hadde levert ut personalmappa, og fikk det bekreftet. Arbeidsgiver beklaget at de ikke hadde varslet meg. Men de beklaget ikke utleveringen. Den beslutningen hadde POD støttet, svarer Knut.

– Hva opplever du som det verste med dette?

– Jeg er ikke veldig bekymret for det sikkerhetsmessige. Jeg har ikke den type jobb. Men dette er jo personopplysninger, om påstander som flere instanser har avvist. Jeg synes det er underlig at man kan utlevere opplysninger som kan ha et så stort skadeomfang. Hvis det er sånn det er å være statsansatt, så er det kanskje best å bare sitte stille i båten? For de som jobber opp mot tyngre, kriminelle miljøer, er det veldig spesielt dersom hvermansen kan innhente personlige opplysninger som gjør at de kan identifisere polititjenestemenn. Det er vanskelig å forstå logikken i at offentlighetsloven skal stå så sterkt opp mot behovet for å ivareta personvernet.

Skaffet advokat

Etter at personalmappen hans ble utlevert, kontaktet Knut fagforeningen Politiets Fellesforbund (PF) for å få hjelp. PF hyret inn advokat Hans Marius Graasvold for å håndtere saken overfor arbeidsgiver. Graasvold mener overtrampet fra arbeidsgiver er klokkeklart.

– Her har arbeidsgiver rett og slett brutt taushetsplikten og personopplysningsloven, slår advokaten fast.

Før påske tok han kontakt med Knuts arbeidsgiver, for å be om deres syn på saken.

– Vi mottok svar i påsken, og arbeidsgiver stiller seg avvisende, både til at de har ansvar for brudd på personopplysningsloven generelt i tilfeller som dette, og at det er begått feil i denne saken. Saken vil naturligvis bli fulgt opp videre fra vår side.

HR-ansvarlig hos Knuts arbeidsgiver har følgende kommentar til saken:

– Vi kan bekrefte at arbeidstaker har krevd erstatning, og at arbeidsgiver bestrider at det er grunnlag for erstatning. I likhet med andre offentlige etater må vi følge offentlighetsloven. Vi er pliktige til å utlevere visse typer informasjon. Så er vi klar over at en liberal praksis av lovverket kan få negative konsekvenser for ansatte, for eksempel ved at utlevert informasjon blir delt i sosiale medier. Derfor har vi også vært restriktive. Kan vi holde tilbake noe, så gjør vi det. I denne saken bestrider arbeidsgiver å ha brutt taushetsplikten, og vi kan heller ikke se at vi har brutt noen bestemmelser i personopplysningsloven. Ut over dette, ønsker vi ikke å prosedere saken i media, sier HR-ansvarlig.

Politiforum har valgt å anonymisere vedkommende av hensyn til Knuts identitet. HR-ansvarlig ønsker også å påpeke at arbeidsgiver underveis i prosessen med å vurdere innsynskravet, ble anmeldt til Spesialenheten for grov uforstand i tjenesten.

– Personen som søkte innsyn mente vi hadde sladdet for mye i samme innsynssak.

Vurderer Datatilsynet

Advokat Graasvold sier han ønsker at Datatilsynet vurderer saken, både som enkeltsak og prinsipielt.

– Saken vil derfor også bli fulgt opp overfor dem.

Graasvold understreker at hovedregelen ved innsynskrav er offentlighet og innsyn.

– Her har det imidlertid blitt bedt om innsyn i personalmappa hans. Vurderingen fra arbeidsgiver er kort og godt at selv om dette går på ham som person, kan de ikke nekte innsyn. Det de overhodet ikke gjør, er å vurdere alle opplysningene rundt personalsaken, anmeldelsen og siktelsen. Det er snakk om et endelig henlagt forhold. Jeg mener det er ganske åpenbart dette er opplysninger som er underlagt taushetsplikten. Selv om Knut er polititjenestemann og i enkelte sammenhenger må tåle offentlighetens lys mer enn andre folk, så er dette opplysninger underlagt taushetsplikt, forklarer han.

Advokaten er også kritisk til at Knut aldri ble varslet om innsynskravet og at personalmappa kom til å bli utlevert.

– Heller ikke personen som fikk den utlevert, ble informert om begrensninger i den videre bruken av opplysningene. Det ble ikke en gang vurdert internt. Så er det et viktig prinsipielt poeng her at distriktet overhodet ikke har vurdert de spesielle forhold som gjelder polititjenestemenn. Arbeidsgiver har ikke retningslinjer for å vurdere beskyttelsesbehovet til polititjenestemenn, mener Graasvold.

Han har sett PODs notat med aktuelle vurderingstemaer ved innsynskrav i personalmapper, men mener det ikke holder mål.

– Det er ikke tydelig, og det gir ingen veiledning. Det bidrar kanskje bare til forvirringen.

Vanskelig lovverk

Advokaten setter problemstillingen på spissen ved å skissere en fiktiv situasjon: Hvis noen sender inn et krav om innsyn i personalmappene til alle ansatte på avsnitt for organisert kriminalitet i Oslo, og undertegner det med «lederen av den albanske mafiaen på Østlandet», så må svaret bli nei, mener Grosvold.

– Da kan man ikke kritikkløst peke på lovens hovedregel.

– Så du mener hvem som helst i praksis ikke har rett til innsyn?

– Hovedregelen er jo det. Det gis mulighet å se ansatte i kortene. Det skal ikke være skille mellom Kong Salomo og Jørgen Hattemaker. Men ikke i enhver sammenheng. Dette er politiansatte, og da er man helt åpenbart nødt til å vurdere beskyttelsesbehovet.

– Lovverket åpner for anonyme innsynskrav – man vet ikke alltid hvem som krever innsyn?

– Nei, det er ikke lett å drive bakgrunnssjekk på alle som krever innsyn. Det er et problem, ikke minst med tanke på at det har rast inn med innsynskrav de siste årene. Jeg mener at man da må ha gjort en prinsipiell vurdering i forkant, om hvilke opplysninger det er særskilt beskyttelsesbehov for. At man har en forhåndsvurdering og er kritisk til hva man utleverer og til hvem, sier Graasvold.

Han mener det er en forskjell mellom tradisjonelle medier, som har retningslinjer for hvordan informasjon videreformidles, og privatpersoner som ukritisk deler uredigert informasjon i blogger og sosiale medier.

– Det er viktig å få fram at per i dag, er ikke offentlighetsloven og personopplysningsloven i synk med hverandre. Der gjenstår det å gjøre en jobb, for å få samkjørt reglene i de to lovene. Et av problemene i lovgivningen, er at offentlighetsloven sier alle opplysninger skal kunne viderebrukes fritt. Først i lovforarbeidene finner man en klargjøring av at personopplysningsloven gjelder fullt ut i slike tilfeller. Jeg har full forståelse for de saksbehandlerne der ute som synes dette er vanskelig. Men noen ganger må man skjære gjennom og bruke huet.

Ønsker endringer

I likhet med advokat Graasvold ser Langkaas at dagens regelverk er komplisert og legger opp til mange vanskelige vurderinger for saksbehandlerne som må håndtere innsynskrav.

– Utfordringen fra mitt ståsted er at regelverket er vanskelig å praktisere. Det krever gode vurderinger. Det finnes unntakshjemler for å ivareta personhensyn og sikkerhet.

– Er regelverket godt nok?

– På bakgrunn av sakene, har vi tenkt at det er noen områder vi har behov for rettslige avklaringer om hvor grensene går. Politidirektoratet ser behov for en tydeligere grenseoppgang rundt reglene for hva som kan gis ut av informasjon fra ansattes personalmapper. Vi har derfor rettet en henvendelse til Justis- og beredskapsdepartementet for å gå i dialog om dette, for eksempel rundt grensene for taushetsplikten, svarer Langkaas.

Det vil være departementets ansvar å fremme eventuelle forslag om endringer i regelverket.

– Vi ønsker å få avklart hvordan vi skal praktisere reglene når nye typer problemstillinger oppstår, som lovgiver kanskje ikke tenkte på når loven ble laget.

En problemstilling hvordan digitaliseringen påvirker koblingsfaren – altså muligheten for å sammenstille opplysningene som blir utlevert med annen, offentlig tilgjengelig informasjon.

– Vi ser at utlevering av personopplysninger kan være problematisk på grunn av fare for kobling til andre opplysninger. Økt digitalisering medfører også at opplysninger enklere kan spres i ulike fora, herunder på internett og i sosiale medier. Opplysninger som er innhentet fra flere kilder kan ses i sammenheng og igjen gi mulighet til å danne nye opplysninger. Utfordringene er blitt større etter hvert som andre enn tradisjonelle medier, som forholder seg til presseetiske regler, ber om innsyn. Vi ser i større grad at informasjon publiseres fritt på internett, uten redigering. Grensedragningene for taushetsplikten blir vanskeligere når du ser hen til denne koblingsfaren, forklarer Langkaas.

Som Politiforum har erfart i gjennomgangen av flere personalmapper, er det ikke vanskelig å identifisere personer gjennom de opplysningene som er utlevert. Men, understreker Langkaas, selve identiteten til en person er i utgangspunktet ikke taushetsbelagt.

– Det henger sammen med innsynsinstituttet som sådan, at som offentlig ansatt må du akseptere gjennomsiktighet og kontroll. På grunn av politiets samfunnsrolle, må man til en viss grad akseptere en større allmenn interesse rundt politiansatte enn andre offentlig ansatte. I hvilken utstrekning opplysninger om offentlig ansatte er taushetsbelagte vil avhenge av hvor høy stilling den aktuelle tjenestepersonen har, hvor viktig tilliten fra allmennheten er for den aktuelle stillingen, og hvor nært knyttet til stillingen og arbeidet opplysningene er, forklarer hun.

– Vi må akseptere at offentligheten skal ha innsyn i hva politiet skal drive med, men vi ønsker at reglene skal være tydelige og enkle å praktisere, understreker Langkaas.

Det er det nå opp til Justis- og beredskapsdepartementet å håndtere.

LES OGSÅ:

• PF-LEDER SIGVE BOLSTAD: – Grensen er passert
• DATATILSYNET: Ubalansert lovgivning