Uklare regler gjør norsk politi dårlig forberedt på krig

24. februar 2022 startet Russlands invasjon av Ukraina. I etterkant har statsminister Jonas Gahr Støre uttalt at angrepet har utfordret europeisk sikkerhet på en måte vi ikke har sett siden andre verdenskrig.

Ikke bare fører Russlands krigshandlinger til store sivile tap og lidelser, den ødelegger også grunnleggende infrastruktur og driver mennesker på flukt. Mange frykter at konsekvensen kan bli den største humanitære katastrofen i Europa siden krigen. Men hva skjer om krigen i Ukraina brer om seg? Kan Norge – med sin nesten 20 mil lange grense mot Russland – også bli et mål?

«Russlands ulovlige og uprovoserte aggresjon mot Ukraina gjør nok at enkelte frykter at Norge skal bli part i krigen. Men det skal en del til», skrev nylig tidligere generaladvokat Arne Willy Dahl og jusprofessor Sigmund Simonsen ved Høgskolen på Vestlandet og NTNU i en kronikk i Aftenposten.

Bakgrunnen er at et væpnet angrep på Norge eller et annet NATO-land vil være et grovt brudd på folkeretten. Samt at den vil utløse både FNs selvforsvarsrett og NATOs allianseforpliktelsen «én for alle, alle for én».

Overfor Politiforum gjentar Simonsen at det er veldig lite sannsynlig at Norge utsettes for invasjon av Russland.

– Jeg tror Russland har mer enn nok med å håndtere situasjonen i Ukraina. Jeg tror heller ikke de har noen interesse av å ta Norge. Det eneste tenkelig scenarioet, som fortsatt er lite sannsynlig, er at Russland vil sikre seg en buffersone i Nord-Norge, sier han. Russlands hensikt vil i så fall være å sikre seg en buffer mot USA og NATO, og ikke å ta Norge, mener Simonsen.

– Det har heller ikke Russland kapasitet til, slik som det fremstår i dag. NATO er jo fullstendig overlegen Russland. Hvis det hadde blitt tilfelle, ville NATO gripe inn. Da ville allianseforpliktelsen blitt utløst, sier han.

Et scenario hvor militære styrker fra et annet land invaderer Norge framstår altså som usannsynlig. Men i kjølvannet av Russlands invasjon er problemstillingen aktualisert. Politiforum har derfor forsøkt å finne ut hvilke lover og regler som kommer i spill for politiet dersom Norge blir invadert og kanskje okkupert – og hvor godt forberedt politiet er på et slikt scenario.

LES OGSÅ: Arven etter Auglend

Uklart og usikkert

Politiadvokat og forsker ved Politihøgskolen, Kai Spurkland, mener det er uklart hva som forventes av norsk politi ved krig og krigslignende tilstander.

– Selv om dette er rettslig regulert, er det mye usikkerhet knyttet til jussen rundt disse spørsmålene. Det skyldes at det ikke har vært en aktuell problemstilling på nesten 80 år. Den reguleringen vi har av disse spørsmålene er beredskapsloven fra 1950. Det ville altså ha vært en pensjonist i dag, hvis det hadde vært en person, sier Spurkland.

Han sier lovgivningen er sterkt preget av andre verdenskrig-tenking.

– Det er tanks som ruller inn over Finnmark, som loven er skrevet for. Selv om tanks ruller inn i andre land, er dagens trusselbilde mye mer komplisert og sammensatt, fortsetter han.

Spurkland trekker frem hybride hendelser og krigføring som en større sikkerhetstrussel. Der fienden angriper i form av å skape uorden, begå kriminalitet, ty til økonomiske maktmidler eller cyberangrep, kontra å ty til våpen.

– Du har en helt annen form for konflikt i dag, hvor slagmarkstankegangen og slagmarksjuss passer dårlig. I tillegg er beredskapsloven og en håndfull andre beredskapslover, spenstig juss. Det er en formulert nødrett. «Tiden er overmoden for at man ser på reguleringen av politiets rolle i krig og krigslignende tilstander», sier han.

Spurkland trekker frem boka til «politirettens far», nå avdøde Ragnar L. Auglend, «Politiet i krig og ved okkupasjon» fra 2018.

– Auglend tok til orde for at man nå måtte få en god regulering på plass, men det er ikke fulgt opp. Den jussen vi har er veldig gammel, har aldri vært brukt, er laget for andre forhold og den er på en måte usikker og kanskje med litt tvilsomme løsninger, sier han.

Auglends syv bud

I boka til Auglend, som i tillegg til å være tingrettsdommer også tidligere var avdelingsdirektør i Politiavdelingen i Justisdepartementet, trekkes det frem at selv om den internasjonale sikkerhetspolitiske situasjonen er mer usikker i dag enn tidligere, og hybride former for statlig intervensjon er mer nærliggende enn væpnet konflikt, må politiorganisasjonene «være dimensjonert og øvet for å kunne forebygge og håndtere mulige militære trusler uansett hvilken form disse måtte manifestere seg i».

Nettopp derfor mente han det var viktig å ha klarlagt på forhånd «hvilke rettsnormer som gjelder under krigs- og okkupasjonsforhold, og som en fiendtlig angriper eller okkupant er folkerettslig forpliktet av, og hvorledes et territorielt politi kan eller må forholde seg til disse rettslige forutsetningene».

Auglend, som også var medlem i 22. juli-kommisjonen og tidligere politimester, mente at en klarhet i dette vil bidra til å sikre «ensartet, organisert og strukturert opptreden fra politiets og påtalemyndighetens side» og at dette ble «viktige premisser for de disposisjoner som styresmaktene velger å treffe i slike situasjoner».

Han mente videre at tjenstlig uklarhet om rolle og oppgave, også kunne bidra til at tjenestepersonene i politiet av «egen drift, kollektivt eller individuelt, velger å slutte seg til de militære styrker ut fra den betraktningen at landet og sivilbefolkningen vil være bedre tjent med at de prioriterer direkte kamp mot fienden i stedet for deltagelse i en improvisert og uorganisert polititjeneste og påtaleutøvelse».

Auglends klare oppfatning var at dagens sikkerhetspolitiske trusselbilde ikke burde være avgjørende for om politiets og påtalemyndighetens stilling i krig og okkupasjon skulle settes på dagsorden. «Det er for sent å ta opp og regulere slike spørsmål når situasjonen har oppstått eller er under oppseiling. Her må rettsgrunnlag være brakt i orden, ansvar være fordelt og stående direktiver være gitt i en tid som gir anledning til veloverveide og godt forankrede politiske, rettslige og faglige beslutninger», skrev han i boka.

Auglend advarte mot at en unnfallenhet på dette punkt i ytterste fall kan «føre til at politi og påtalemyndighet lettere settes ut av spill, eller kan bli forledet til å opptre kontrært i forhold til nasjonale myndigheters militære og sivile interesser».

I boka presenterer Auglend sine syv «det bør»-råd til myndighetene om politiet stilling og virksomhet i krig og under okkupasjon.

Etterlyste klart regelverk

Politiadvokat Spurkland er ikke den eneste som trekker frem Auglends bok. Det gjør stort sett også alle andre som Politiforum forsøker å intervjue til denne saken. Det inkluderer jusprofessor Gert Johan Kjelby, som også er prosjektleder for «Politi og Påtalerett» ved Universitetet i Bergen.

– Svaret på om hva norsk politi er forberedt på av ulike scenarier, beror dels på hvilket regelverk, herunder beredskapsplaner, som foreligger, bevisstheten i etaten og tjenestepersonellet om politiets rettslige status, rettigheter og plikter i ulike situasjoner og – trolig viktigst – om politiet trener på ulike scenarier, sier jusprofessoren. Han presiserer at han ikke er spesialist på disse spørsmålene.

– Min tidligere avdøde kollega Ragnar L. Auglend var det, og hans bok fra 2018 er fremdeles den mest dekkende kilde. Jeg har for egen del lite å tilføye utover det han skriver og de tiltak han etterlyser, fortsetter Kjelby.

En anmeldelse av Auglends bok i bladet Juristen i 2019, skrevet av tidligere generaladvokat Arne Willy Dahl, bærer tittelen: «Juridisk nødhjelp hvis krigen kommer uten at myndighetene har rukket å gi de etterlyste direktiver».

Dahl mener han i dag ikke er rett person til å besvare Politiforums spørsmål om hvor godt forberedt politiet er på et scenario der Norge blir okkupert eller demokratiet faller.

I anmeldelsen skriver han at «boken kommer på et tidspunkt da det har gått opp for mange at vi ikke kan se bort fra muligheten for at norsk territorium kan bli berørt av væpnet konflikt, selv om faren ikke synes overhengende».

– Auglend og Dahl etterlyser særlig et klart regelverk, sier Kjelby, og fortsetter: – En viss avklaring har skjedd ved oppdatering av politiets beredskapssystem i 2020. Politiets rolle i krig, væpnet konflikt og okkupasjon er kort omtalt i den oppdaterte utgaven av Politiets beredskapssystem. Det siste som er gjort, så vidt jeg vet, er PODs rundskriv fra 2020, som slår fast at politidistrikt og særorgan som er underlagt POD, skal opprettholde sin sivile status også under en væpnet konflikt.

LES OGSÅ: Det er behov for en omfattende teknologisk omstilling av politiet

Politiet forblir sivilt

Også Spurkland trekker frem rundskrivet, der det innledningsvis står skrevet: «Politidistrikt og særorgan som er underlagt Politidirektoratet skal oppretthalde sin sivile status under ein væpna konflikt.»

– Det klare utgangspunktet er at politiet forblir sivilt, og fortsetter med politioppgaver også i krig. Dette er uttrykkelig slått fast av POD, selv om dette egentlig er en beslutning regjeringen må ta. For det må regjeringen ved kongen i statsråd gjøre. Men det er ingen som er uenig i dette, understreker han.

Politiforum har kontaktet Justis- og beredskapsdepartementet, men departementet ønsker ikke å kommentere denne saken. De henviser istedenfor til POD. Det samme gjør Politihøgskolen (PHS), som ikke ønsker å tilgjengeliggjøre noen av sine forskere for spørsmål. PHS mener Politiforums spørsmål om hva som forventes av norsk politi ved krig og krigslignende tilstander, er «store spørsmål, som det er naturlig at direktoratet besvarer». Heller ikke POD stiller til direkte intervju i saken, men i en e-post til Politiforum skriver politidirektør Benedicte Bjørnland at dette er en sammensatt og kompleks problemstilling, og at utgangspunktet er at norsk lov fortsetter å gjelde under en væpnet konflikt.

– Det innebærer at norsk politi skal opprettholde sin sivile status og ikke inngå som en stridende del av Norge sitt forsvar. Politiets status som ikke-stridende innebærer at politiet ikke er et lovlig militært mål, og dermed omfattes av den samme beskyttelsen som gjelder for den sivile befolkningen under en væpnet konflikt, heter det i e-posten.

Hun legger til at det under en væpnet konflikt trolig vil være et stort behov for et sivilt politi, som kan utføre alminnelige politioppgaver for å beskytte den sivile befolkningen.

– Samlet sett vil det være viktig for det sivile samfunnet at politiet så langt det lar seg gjøre opprettholder sine oppgaver også under en væpnet konflikt. Avhengig av situasjonen vil aktuelle politioppgaver kunne være evakuering og annen beskyttelse av sivilbefolkningen, opprettholdelse av offentlig ro og orden, samt forhindre eller stanse straffbare handlinger, skriver hun videre.

Politidirektøren skriver også at i prinsippet gjelder norsk lov også under okkupasjon, men at det ikke er gitt at en okkupasjonsmakt vil etterleve dette prinsippet.

– Det vil imidlertid uansett være opp til enhver okkupasjonsmakt om de vil la det nasjonale politiet fortsette eller om de vil erstatte dem med sine egne. Selv om det nasjonale politiet blir satt under okkupasjonsmaktens ledelse og kontroll, vil det likevel være opp til den enkelte tjenesteperson å avgjøre om de ønsker å fortsette tjenesten. Av hensyn til sivilbefolkningen kan det være en fordel om politiet fortsetter sin virksomhet i okkupert område, men dette vil være svært situasjonsavhengig og vanskelig å svare konkret på ut i fra et teoretisk perspektiv, heter det videre i e-posten.

Hun sier også at det er riktig at beredskapsloven ble utarbeidet rett etter andre verdenskrig og er preget av de forholdene som forelå den gang – og ikke tar for seg hybride trusler og moderne krigføring.

– Det er også riktig at beredskapsloven åpner for at regjeringen kan endre politiets organisasjon eller virksomhet når Norge er i krig eller trues med krig. Selv om Politidirektoratet er av den oppfatning at samfunnet vil være best tjent med at politiet fortsetter sin ordinære virksomhet og utøver alminnelige politioppgaver, så kan altså regjeringen i medhold av beredskapsloven beslutte noe annet, skriver hun videre.

Bjørnland legger til at politiet forholder seg til gjeldende lovverk. Hun viser også til at PODs rundskriv fra 2020 gir føringer om at politiet skal fortsette sin ordinære virksomhet, og utøve alminnelige politioppgaver, inntil regjeringen eventuelt beslutter noe annet.

Artikkelen fortsetter under faktaboksen.

Væpnet konflikt

Spurkland trekker frem at det som finnes av juss på området i dag, skiller mellom to situasjoner: Væpnet konflikt og okkupasjon. Under en væpnet konflikt er spørsmålet først og fremst om hvilken rolle politiet skal ha. Særlig sett opp mot forsvarets oppgaver.

– Regjeringen kan fatte to beslutninger på krigsskueplass, som det heter når man er i væpnet konflikt: Det ene er at forsvaret overtar styringen og ledelsen av hele politiet, men at politiet beholder samme status og funksjon som i fredstid, sier han. Den andre beslutningen regjeringen kan fatte er at deler av politiet skal gå over og bli en del av Forsvaret. Det vil typisk være snakk om de skarpe ressursene, som Beredskapstroppen, UEH og Bombetjenesten.

– Da er man ikke lenger politi, og man må pakke ned blåskjorta og levere inn politiskiltet. Det krever at regjeringen varsler fienden om hvilke politienheter som har blitt grønne, og så forplikter det at man forholder seg til alle reglene og rettighetene som stridende, forteller han. Konsekvensen av rollebyttet er at politiet kan bli satt til å utføre krigshandlinger, som å skyte etter fienden, samtidig som de får et vern mot straffeforfølgning og har krav på beskyttelse dersom de blir tatt til krigsfange.

– Hva hvis for eksempel Beredskapstroppen ikke vil. Kan de si nei?

– I realiteten er svaret nei. For forsvaret kan i praksis mobilisere alt og alle de ønsker under krig. Her styrer krisens krav og natur suverent, sier han.

Okkupasjonens gråsoner

Spurkland mener jussen under okkupasjon er enda mer uklar.

– Under en okkupasjonsmakt oppløses ikke statsstrukturen, den er bare underlagt en okkupasjonsmakt. Systemet består, men du har ny ledelse. Den rettslige statusen til et okkupert Norge er veldig uklar. Den vil også bli preget av hva som er okkupasjonsmaktens posisjon, og om de vil overta og innlemme Norge i et annet rike, eller bare vil ha kontroll og et lydrike som gjør som man sier, fortsetter han.

Spurkland trekker frem en sannsynlig utgang av krigen i Ukraina.

– Russerne vil trolig ikke innlemme Ukraina i Russland, men sannsynligvis ha politisk kontroll. De ønsker seg at Ukraina skal være et nytt Hviterussland, som på papiret er en selvstendig stat og har et fungerende samfunn, men som gjør som Moskva sier, mener politiadvokaten.

Han trekker frem at Norges lovgivning vil bestå, og at en okkupasjonsmakt plikter å respektere denne. Det følger nemlig av krigens folkerett at okkupasjonsmakten har en plikt til å opprettholde lov og orden i et okkupert område.

– Derfor vil en okkupasjonsmakt som følger folkeretten heller bruke lokalt politi for å opprettholde lov og orden, for da slipper man å bruke egne ressurser på det. Her kommer de store rettslige, etiske, moralske og politiske dilemmaene for norsk politi. Samtidig som at veldig mange av politiets oppgaver vil være uforandret under en okkupasjon, vil ikke en okkupasjonsmakt bare la politiet ta seg av trafikkforseelser, rasjoneringskøer eller voldtektsforbrytere. De vil også bruke politiet til å ivareta sine egne interesser, sier han.

Spurkland trekker frem at man da får en gråsone mellom de rene politioppgavene og de ekstraordinære okkupasjonsoppgavene.

– Spørsmålet er da hvem er det i sine interesser at dette blir gjort? Er det okkupasjonsmaktens eller norske befolkningens interesse? Så lenge oppgavene ivaretar befolkningens interesser vil det fortsatt være politioppgaver. Men er det oppgaver som går på å bruke politiet til å bekjempe det okkupasjonsmakten mener er fiender, vil politiet rett og slett risikere å begå landssvik, og vil kunne dømmes til lange fengselsstraffer for å løpe fiendens ærend, fortsetter han.

Uklare skiller

En av utfordringene i væpnede konflikter, er uklare grenser mellom hva som er kriminalitet, terror og uorden, og mellom hva som er politioppgaver, og hva som er fiendtlige handlinger politiet skal ligge unna og Forsvaret skal håndtere.

– I hvert fall ikke med dagens trusselbilde. Under tradisjonell krig er det klart hvem som er stridene og hvem som ikke er det, men det vil begås lovbrudd. Hvis du ser i Ukraina i dag, så har russiske styrker angivelig både brukt ukrainske uniformer, opptrådt i sivilt, og gått mot sivile mål. De har ikke fulgt krigens spilleregler (krigens folkerett, journ.anm.), og da blir det uklart: Er dette terror, kriminalitet eller krigshandlinger? Det blir vanskelig for både politiet og forsvaret om hvem sitt ansvar det er, sier han.

Spurkland trekker frem at det også vil kunne oppstå utfordringer knyttet til objekter som både trenger sivil og militær beskyttelse. Dette gjelder også hvem som skal passe på hvem av regjeringens medlemmer.

– Det er et uavklart spørsmål om hvilke av regjeringens medlemmer som er lovlig stridende. Forsvarsministeren er det, men er også landbruksministeren det? Hvis politiet passer på en person eller et objekt som er et lovlig mål, kan det være et brudd på krigens folkerett og politiet risikerer å bli skutt på samme måte som stridende, sier han.

Spurkland sier at disse uklarhetene kan få store konsekvenser.

– Selv om politiet skal beskyttes i krig, og politiet ikke har samme rettigheter som stridende, risikerer man at fienden beskylder Norge for å ikke skille mellom de to gruppene, og at fienden derfor skyter politiet. Og motsatt. Dersom Forsvaret beskytter sivile objekter, kan fienden si at her står militært personell og passer på, og for eksempel sykehus og skoler kan bli oppfattet som lovlige militære mål, sier han.

Hvordan fienden ser på dette og hva som vil respekteres er en annen sak.

– Men det viktig å gjøre dette så riktig som mulig, for det vil gjøre Norge i bedre stand til å forsvare seg og reduserer sjansen for at man roter det til eller utsetter politiet eller sivile for en risiko som de ikke skal utsettes for, sier han.

Autoritære regimer

Spurkland legger til at dersom det fortsatt er sivil befolkning igjen i deler av Norge som har behov for polititjenester, så bør politiet bestå og ikke oppløses under en okkupasjon.

– Men er det bare slagmark igjen eller politiet styres til å være okkupasjonsmaktens forlengende krigsarm, da hverken bør man eller antagelig har lov til å utføre dem. Men her er det krisen som bestemmer. Hva folk tenker på kontoret sitt eller hva som står i 70-80 år gamle lover har nesten bare teoretisk betydning, sier han.

– Hva hvis det «bare» blir er et regimeskifte i autoritær retning i Norge, skal politiet følge nye makthavere lojalt, eller er det visse unntaksregler som trer inn?

– Jeg vil tenke at det her er litt av de samme prinsippene som gjelder. Hvis politioppgavene ikke lenger er forenlig med de oppgaver som skal fungere i en rettsstat, vil plikten forsvinne og det vil bli ulovlig å gjøre det, fortsetter Spurkland. Han trekker fram en hypotetisk situasjon hvor sharia-lovgivning har blitt innført i Norge, og en person blir tiltalt for utroskap – men rettssaken er uten ankemulighet og straffen fører rett til galgen. Da bør trolig heller ikke politiet bistå i etterforskningen av saken, sier Spurkland.

Han peker også på Ungarn som et eksempel, hvor pensjonsalderen på Høyesterettsdommere ble senket for å «renske» dem ut.

– Ved et slikt tilfelle så tror jeg ikke politiet kan slutte å jobbe, så hvor den grensen skal trekkes her, er det nesten ikke noe svar på, avslutter han.

Lite fokusert på

Hovedverneombud for politietaten Audun Buseth sier at den usikre sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa etter Russlands angrep aktualiserer politiets oppgaver, risikoforhold og nødvendige tiltak som det ikke har vært så mye fokus på etter den kalde krigen.

– Vernetjenestens fokus og oppgave er som ellers, at vi er opptatt av nødvendig opplæring, utstyr og trening for å løse samfunnsoppdraget uavhengig av hvilken situasjon. Det vi nå står i utfordrer andre risikoforhold enn det vi har hatt fokus på de siste årene, sier han.

Buseth legger til at det nå er aktuelt med økt kunnskap og gjennomgang av regelverket.

– Det er viktig å bli oppdatert og bevisstgjort de utfordringene vi kan stå overfor, og ha et bevisst forhold til hva politiets rolle faktisk er, sier Buseth.

Han legger til at vernetjenesten ønsker å bidra til at politiet er tilstrekkelig forberedt på eventuelle hendelser, men understreker at vurderinger og tiltak må baseres på kunnskap.

– God informasjon og økt kunnskap er viktig for å unngå uro og usikkerhet. Vi må ha god informasjon til ansatte og fokus som setter politiet best mulig i stand til å løse samfunnsoppdraget uansett om det er krig eller fredstid. Med dagens situasjon i Ukraina er atomberedskap et område vi må gjennomgå og dele kunnskap om. Det er forhold det ikke har vært mye fokus på de siste årene. Det er ikke gitt at det betyr at vi må gjøre mye nytt, men vi må oppdatere bevissthet, kunnskap og kanskje ferdigheter på noen områder. Kunnskapsbasert informasjon forbedrer evnen til å håndtere eventuelle hendelser, og reduserer usikkerhet, avslutter Buseth.