Fra totalforsvar til en helhetlig sikkerhetsstrategi

Det siste tiåret har vi opplevd en endring i forestillingen om krig og fred. Den nye normalen ser ut til å være et bredere sett av trusler fra aggressive nasjoner under terskelen for krig der den tradisjonelle ansvarsfordelingen mellom sivil og militær beredskap bør være gjenstand for diskusjon.

Bør vi tenke nytt når det gjelder vår beredskapsstruktur og ansvaret for videre utvikling og ledelse av beredskapen i gråsonene? Både Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen har diskutert disse spørsmålene grundig. 

Totalberedskapskommisjonen vektla at vi kunne lære mye av Finland når det gjelder helhetlig beredskapstenkning.

I Finland tok man allerede i 2003 et langt steg videre fra den gamle totalforsvarstenkningen da en innførte en «helhetlig sikkerhetsmodell» tilpasset «alle» typer trusler («comprehensive security»). 

Finnene har raffinert det militære forsvarets koblinger inn mot sivilsamfunnet og det brede settet av trusler, blant annet gjennom et kontinuerlig informasjonsarbeid, en klar ansvarsfordeling og koordinering av oppgaver, og ikke minst gjennom å gi næringslivet en sentral rolle i beredskapen.

I Sverige har den nye Regjeringen utnevnt en egen minister for sivilt forsvar. Denne er plassert i Forsvarsdepartementet for å sikre den sivil-militære samordningen. Nå diskuterer man i Sverige bistand fra Forsvaret knyttet til ekstrem gjengkriminalitet. Dette kan sees som enda en dreining i Sverige når det gjelder bruk av Forsvarets ressurser innenfor et bredere sett av samfunnsundergravende, grenseoverskridende trusler.

I USA har en gått enda lengre i sin integrerte avskrekkingsstrategi («integrated deterrence»). Det dreier seg om å avskrekke med hele arsenalet av militære og sivile verktøy i alle deler av krisespekteret, fra gråsonetrusler til høyintensitetskrig. 

Strategien innebærer en styrking av sivilsamfunnets offensive kapasiteter når det gjelder å stå imot storskala trusler, inklusive politisk og økonomisk press, og evne til å kunne slå tilbake, også fra sivil side.

I Norge sliter vi med å finne formen, kanalisere ressurser og fordele ansvar når det gjelder sivilt-militært samvirke. Forsvarskommisjonen er særdeles kritisk til eksisterende tenkning og hevder at satsingen fremstår som «lite helhetlig» og «fragmentert». En hevder at:

«Et totalforsvar som skal håndtere alle typer kriser med økt utholdenhet, vil kreve en mer helhetlig satsing, herunder større langsiktighet og økonomisk forutsigbarhet.»

Spørsmålet om fordeling av ansvar er særdeles viktig. I dag er hovedansvaret lagt på sivile etater, som sliter med både å mobilisere og samordne sin del av innsatsen i totalforsvaret. 

Spørsmålet er nå om ikke Forsvaret, som i Sverige, bør få et bredere ansvar for å sikre helheten i totalberedskapen?

Bør vi kanskje vurdere å opprette en ministerpost for totalforsvaret som kan tenke fleksibelt om ansvar i møte med trusler i gråsonen? Bør langtidsplanen for Forsvaret bygge på en mer helhetlig avskrekkingsstrategi som inkluderer prioriteringer både sivilt og militært?

Hvis svaret er ja, bør Forsvaret bidra mer når det gjelder å bygge fellesressurser, med kanalisering av midler til konkrete satsinger og fagekspertise. Forsvarskommisjonen er inne på dette når de vektlegger at Forsvarets ressurser er avgjørende også når det gjelder trusler mot samfunnssikkerheten og uttrykker at «[d]ette bør i større grad tas hensyn til i vurderingen av fremtidige oppgaver».

Mer sammensatt

Vi står spesielt i nord ovenfor svært dramatiske og sammensatte trusselscenarier, fra både nasjoner og andre organiserte trusselaktører. 

Vi ser konturene av et ekspansivt, tsarlignende velde i Russland med revitalisering av Sovjetunionens territorielle ambisjoner, og et Kina mektig nok til å etter hvert kunne ta økonomisk og politisk kontroll over naturressurser og virksomheter i hele Arktis. Og en har støttespillere som Nord-Korea og Iran med på laget.

Organisert kriminalitet over landegrensene er en konstant trussel. Store grenseoverskridende miljøutfordringer og pandemier danner i tillegg et urovekkende bakteppe som kan svekke samfunnet og fungere som en trusselmultiplikator. Dette gir oss et ekstremt sammensatt trusselbilde som virkelig vil sette vårt totalforsvar på prøve.

Hvilke implikasjoner har en utvikling av totalforsvaret inn mot en helhetlig sikkerhetsmodell som Finland eller en integrert avskrekkingsstrategi som USA? 

Slike strategier vil kreve sterkere lut i vårt totalforsvarsarbeide enn vi har anvendt i dag. Det vil kreve en mer proaktiv, offensiv og helhetlig tenkning rundt trusselbilder, risikonivå og respons, samordnede planverk, og investeringer i sivil beredskapssektor som også holder i krig. 

Det kreves et ekstra fokus på samfunnets situasjonsbevissthet, mobiliseringsvilje og egenresponsevne. Og det kreves ikke minst helhetlig styring og kontroll.

Totalberedskapskommisjonen har prøvd å bidra til slik tenkning gjennom å foreslå en samlet nasjonal beredskapsstrategi som skal gi en mer helhetlig retning både inn i både langtidsplan for Forsvaret og i den foreslåtte langtidsplan for sivil beredskap.

Konsekvenser for Forsvaret

Fremtidens totalforsvar basert på en integrert avskrekkingsstrategi krever brobygging mellom sivil og militær beredskap på en mye bredere basis enn i dag. Og det kreves en klar ansvarsplassering.

Det kreves staber med en bred forståelsesramme, og det kreves et bredt perspektiv på videre satsing når det gjelder investeringer i beredskapsressurser.

Selv om Justis- og beredskapsdepartementet og dets etater har et stort ansvar, er det Forsvaret som sitter på det meste av spisskompetansen i den øvre delen av krisespekteret. 

Forsvaret har også på alle nivåer utviklet et finmasket samarbeidsnettverk inn mot sivilsamfunnet som kan utnyttes bedre.

Spørsmålet er om ikke militære sjefer og deres staber bør kunne gis et bredere mandat, de nødvendige fullmakter, og stillingsressurser for å kunne ta et større ansvar for å sy de sivile og militære sektorene sammen ut fra en helhetlig sikkerhetsstrategi? 

Sentrale områder der en allerede har et stort apparat er blant annet etterretning og situasjonsforståelse, forsyningskjeder, et apparat for ivaretakelse av sivilbefolkningen og sivil infrastruktur, et apparat for kompetanseutvikling og innovasjoner, og en bred forståelse for samfunnsinformasjon.

Med økte ressurser kan Forsvarets bidrag også gjelde investeringer i sivilsamfunnet gjennom målrettet rådgivning og spleiselag lokalt og nasjonalt, for eksempel når det gjelder infrastrukturutbygging, forsyningssikkerhet og helseberedskap. 

Ved å bidra med ressurser inn i sivilsamfunnet skapes gjensidig tillit, det utvikles motstandsdyktighet og det bygges robusthet i alle ledd. Det vil også bidra til at de sivile etatene evner å tenke helhetlig rundt sikkerhet og avskrekking.

Arbeidet mot en helhetlig, sikkerhetsmodell vil altså kreve at vi videreutvikler dagens totalforsvaroppsett. Det vil kreves en klarere ansvarsplassering og et mest mulig sømløst og transparent konsept for å ivareta både statssikkerheten og samfunnssikkerheten. 

Med en mer fleksibel bruk av Forsvarets ressurser inn i totalberedskapen kan vi sikre både en sterk styring, en helhetlig forståelse for de trusler vi står ovenfor og et målrettet beredskapsløft i hele krisespekteret.