PU ser og anerkjenner de utfordringene som ligger i å utføre en utlendingskontroll

Selv om dette utsagnet kan stemme for noen, har vi likevel et behov for å knytte noen kommentarer og nyansere bildet kronikken gir.

PU har fra høsten 2014 til våren 2017 utført mange utlendingskontroller i medhold av utlendingsloven § 21. Vi mener derfor at vi både har et godt erfaringsgrunnlag samt omfattende kompetanse, som gjør at vi kan komme med noen synspunkter og kommentarer til dette temaet.

Magefølelse

Begrepet «magefølelse» blir ofte brukt for å beskrive situasjoner hvor polititjenestepersoner gjenkjenner en rekke indikatorer som hver for seg gir grunnlag for kontroll, men i mangel på en nedtegnet, metodisk kategorisering og tilnærming til disse kan tjenesteutførelsen fort bli ansett som vilkårlig.

Det kan med andre ord være lett å misforstå begrepet på en slik måte at det konkluderes med at inngangen til en utlendingskontroll er en magefølelse. Det er det ikke.

Som det fremgår av kronikken stiller utlendingsloven krav til at det både skal være grunn til å anta at vedkommende er utenlandsk statsborger i tillegg til at tid, sted og situasjon gir grunn til slik kontroll. Når vi utfører utlendingskontroller er vi i forvaltningssporet, og i begrepet at «det må være grunn til å anta» ligger det et lavere sannsynlighetskrav for at kontroll kan utføres.

Basert på kronikken kan man få et inntrykk av at politiet har liten kompetanse på dette området, at kontrollene utføres vilkårlig og at treffprosenten er lav. Det stemmer ikke med den virkeligheten vi kjenner. PU ser og anerkjenner de utfordringene som ligger i det å utføre en utlendingskontroll, og vi etterlyser bedre opplæring og kompetanseheving om utlendingsfeltet både på PHS og fra politidistriktene selv.

Når kan vi utføre en utlendingskontroll? Hva er det som utgjør en god og kunnskapsbasert kontroll? Finnes det tilfeller hvor kontrollen ikke skulle ha blitt gjennomført? Gjorde vi det riktig? Og kunne vi gjort noe annerledes? Dette er spørsmål vi kjenner igjen fra all politi- og kontrollvirksomhet, ikke bare utlendingskontrollene.

Ulik inngang til kontroller

For polititjenestepersoner som utfører utlendingskontroller uten erfaringsgrunnlag og kompetanse er det klart at både inngangen til kontrollene og utførelsen av selve kontrollen kan være mangelfull eller dårlig. Det er på samme måte som når en uerfaren tjenesteperson kommer på et åsted og skal sikre dette uten å ha kunnskap eller kompetanse på dette konkrete feltet.

I Norge har vi et hjemmelsgrunnlag som sier noe om hva som skal til for at en utlendingskontroll kan finne sted. Hvis vi kontrollerer noen kun med utgangspunkt i personens utseende, er det uten tvil en ulovlig kontroll. Bakgrunnen for det er at vilkårene i loven ikke er oppfylt.

For at operativt personell skal kunne utføre kontroller krever det både teoretisk opplæring, erfaring med kontroller og ikke minst en forståelse for utlendingsfaget. Dette fordi man må ha en grunnleggende forståelse for hva man ønsker å kontrollere og hva man kan avdekke. Dersom man stopper en person i en utlendingskontroll uten å vite hva som kreves for ha lov til å oppholde seg i Norge, kan kontrollen i seg selv være bortkastet.

Økt tilstrømming

For å forstå behovet for kontroll er det viktig å se på den utviklingen som har vært. Det har naturlig nok vært flere utlendingskontroller det siste tiåret enn hva det var før utvidelsene av EU/EØS-området.

Utvidelsene skapte økt migrasjon til Norge og åpnet en rekke dører for de som ønsket å jobbe i Norge. Norge opplevde en økt tilstrømming av EØS-borgere, og oppholdsretten en EØS-borger kan få ga mange utfordringer både for politiet og vedtaksmyndigheten.

Samtidig ble tredjelandsborgernes rett til å oppholde seg i Norge en mulighet mange utnyttet til å oppholde seg ulovlig og begå kriminalitet.

Treffprosent

Når det gjelder utsagnet om lav treffprosent i forhold til antallet kontrollerte er det viktig at man leser statistikken riktig. PU førte statistikk for å opparbeide seg et erfaringsgrunnlag og overføre kunnskap. Statistikken kunne vise kontrollerte personer, hvor kontrollen fant sted, tidspunkter og type brudd man avdekket.

Dette var blant annet for at vi hele tiden skulle forbedre oss, og fordi vi ønsket å ha en samlet oversikt over hvem vi hadde kontrollert, hvor og når. Det at vi kontrollerte mange, men avdekket få med ulovlig opphold betyr ikke at vilkårene for kontrollen ikke var til stede. Vi utførte kontroller når vilkårene var oppfylt, men det er ikke dermed sagt at vedkommende har brutt utlendingsloven.

Derfor kan det å kontrollere norske statsborgere helt objektivt sett være en lovlig kontroll dersom vilkårene for kontrollen er oppfylt. PU har stor forståelse for at norske borgere eller personer som har bodd i Norge i mange år opplever det inngripende å bli kontrollert, men da må dette vurderes opp mot behovet for kontroll, politiets oppdrag og måten kontrollene utføres på.

Samarbeid Oslo og PU

Som en konsekvens av målkravene ble kontrollvirksomheten styrket etter at PU og Oslo politidistrikt etablerte et stort sett velfungerende samarbeid fra 2014. PU erfarte at det var nyttig å samhandle med Oslo politidistrikt. PU la på sin side vekt på alminnelige utlendingskontroller og de forhold kontrollene avdekket, og Oslo med fokus på kriminelle med utenlandsk statsborgerskap og uten lovlig opphold.

Vi erfarte raskt at utlendingskontrollene måtte baseres på en erfarings- og kunnskapsbasert tilnærming fordi man så viktigheten av at kontrollene ble utført på riktig måte og mot riktig målgruppe.

Vi fikk et stadig større erfaringsgrunnlag som økte i takt med den kunnskapen vi opparbeidet oss, og det gjorde at vi både kunne arbeide mer systematisk og metodisk. Vi knyttet også etterretningsopplysninger til kontrollene slik at vi i tillegg kunne bruke moduser og erfaringer vi hadde opparbeidet oss på trender og tendenser. Vi erfarte at mange utlendinger tilpasset seg vår kunnskap slik at det hele tiden ble utfordrende å holde takt med det endrede bildet.

I PU fikk det operative mannskapet ukentlig teoretisk og praktisk gjennomgang av utlendingsfaget, hvor et av hovedfokusområdene var gjennomgang av tidligere saker for å overføre kompetanse. Det tidlige fokuset på utførelsen av utlendingskontrollen har medvirket til en styrking av kunnskapen blant annet rundt profilering.

Opplæring i regelverket kom raskt på plass som et resultat av dette. Det var viktig for PU å identifisere og kategorisere indikatorene som lå bak begrepene «grunn til å anta» og «tid, sted og situasjon».

Tilnærming til kontrollen

Politiansatte ble veiledet av eldre og mer erfarne tjenestepersoner i det å bruke tid på observasjon, analyse og vurdering av indikatorene. Deretter kom også tilnærming til selve kontrollen som en naturlig del.

I dette arbeidet ble det daglig ved hver morgenparole gått gjennom saker og hvilke indikatorer som var avgjørende for å starte en tilnærming. Det ble gitt omfattende teoretisk opplæring i hvilke brudd på utlendingsloven som kan avdekkes, slik at de operative også fikk kompetanse til raskt å kunne avgjøre hvorvidt det var et brudd på utlendingsloven. Dokumentkontroll og viktigheten av å avdekke riktig identitet er en annen viktig side av kontrollen vi hadde stort fokus på.

Aktiv bruk av tilnærmingsstrategi resulterte i at mange kontroller kunne avbrytes før de i det hele tatt ble igangsatt. Bare ved å bruke riktig metode kunne man avdekke at grunnlaget for kontroll ikke var oppfylt, og man gikk derfor ikke videre med kontrollen.

Ofte kunne tilstedeværelse tett på aktuelle personer og eventuelt en kort samtale vise at kontroll ikke var nødvendig.

I tillegg var dialog viktig for å forklare overfor aktuelle antatte utenlandske borgere hvorfor politiet utførte kontroller. Vår erfaring er at dialog fungerer mye bedre enn spørsmål og svar, fordi det bidrar til å avdramatisere situasjonen slik at vi kan gjennomføre kontroller på en rolig og god måte.

Gjensidig forståelse

Fenomenet utlendingskontroll er for mange ukjent og uvanlig. I den grad de kontrollerte følte ubehag resulterte dialogen ofte i at politi og antatt utlending i de aller fleste tilfeller skilte lag med et solid håndtrykk. Gjensidig forståelse var et stikkord.

De siste årene har PU i all hovedsak hatt opplæring hvor både egne tjenestepersoner og politidistriktene kan ta del i de erfaringene som blir gjort i etterkant av kontrollene. Dette gjøres primært ved at PU deltar på aksjoner i politidistriktene for å dele erfaringer og kompetanse. Fokuset har vært å skildre en metodisk tilnærming som i mye større grad kan kalles opplæring.

Det sentrale har hele tiden vært at kontrollen skal være basert på et sett av felles forankrede indikatorer som sett i sammenheng dekker hjemmelsgrunnlaget i utlendingslovens § 21.

Tjenestepersonenes kunnskap om regelverket i kombinasjon med situasjonen man står i dannet grunnlag for om man valgte å gjennomføre kontrollene. Det krever med andre ord både kunnskap og erfaring hos den som utfører kontrollen.

Når skal vi ikke kontrollere?

Forenklet sagt handler det i stor grad om å finne de indikatorene som sier noe om hvorfor personen foran oss ikke passer inn i det bildet vi observerer. I denne observasjonstiden kan det være opptil et 20-talls indikatorer som må brytes ned til om det er «grunn til å anta» og «tid, sted og situasjon» hjemler en tilnærming. Slik unngår man således å basere kontrollen på «magefølelse».

Utover dette kan tilnærmingsfasen ofte gi nye indikatorer som styrker eller minsker grunnlaget for kontroll. Med tilnærmingsfasen mener vi måten man henvender seg til eller kommer i kontakt med personen man har grunn til å anta er utenlandsk.

En person politiet tar kontakt med fordi det er grunn til å anta at vedkommende er utenlandsk statsborger, kan politiet prate med. I denne samtalen kan personen både prate seg inn i en kontroll og ut av en kontroll. Måten politiet utfører denne samtalen på vil derfor være avgjørende.

Resultatet av dette arbeidet var tydelig. Det var få klager fra de kontrollerte og positive tilbakemeldinger fra tjenestepersonene. De operative opplevde økt trygghet i politirollen og i mange tilfeller medførte det også økt forståelse om behovet for kontroll og politiets rolle fra de som ble kontrollert.

Faglig forankring

Det er viktig og riktig å etterlyse opplæring og faglig forankring av utlendingskontrollene. Også her startet vi arbeidet tidlig med å samle erfaringer og systematisere arbeidet på kontrollfronten slik at utlendingskontrollene ble kunnskapsstyrt. Arbeidet har kommet langt, men det savnes fortsatt et mandat slik at arbeidet kan gi formell og profesjonell forankring av faget gjennom opplæring. Her har både PHS og politidistriktene, herunder særlig utlendingsseksjonene, en viktig rolle.

I disponeringsskrivet for 2019 er politiets arbeid med å avklare ID og opphold av alle som oppholder seg i Norge plassert som nr. 4 under virksomhetsspesifikke mål for etaten. Målkravet for antallet uttransporterte har vært høyt. Det er viktig for PU at utøvelsen av kontroll, saksbehandling og uttransport har høy kvalitet, at utlendingens rettssikkerhet er ivaretatt og at kontrollene er kunnskapsbasert.

Bearbeiding av erfaringer

PU som nasjonalt særorgan og kompetanseorgan på utlendingsfeltet jobber for tiden med å styrke vår opplæringskapasitet innen områdene som tar for seg regelverk og kontroll innen utlendingsfeltet.

Vi ser også utfordringen ved at utlendingskontroll er erfaringsbasert. Derfor har det vært viktig for oss å drive en systematisk bearbeiding av de erfaringene vi har fått for å kunne gjennomføre opplæring av egne tjenestepersoner og politiet i resten av landet. Håpet er at man oppnår en profesjonalisering av dette arbeidet.