– Struktur- debatten er en avsporing

Overfor Politiforum advarer Johannessen mot å igangsette den storstilte strukturendringen av politiet som politianalysen anbefaler.

– Fra mitt ståsted som forsker, mener jeg å se at politianalysen er svært smalt anlagt. Analysen er på ingen måte et godt nok grunnlag når man skal omstille politiet til å bli et bedre politi, sier han.

Johannessen er professor i organisasjon og ledelse ved Universitetet i Nordland, hvor han leder masterprogrammet i samfunnssikkerhet og kriseledelse. Han har over flere år forsket på kompliserte organisasjonsprosesser og organisasjonsutvikling, og har skrevet en rekke bøker om temaet.

– Jeg mener at politianalysen er feil svar på utfordringene som 22. juli-kommisjonen beskrev. Analysen tar ikke på alvor kritikken av kultur, holdninger og ledelse, men frambringer i stedet en overdreven tro på formelle strukturer, sentral planlegging og kontrollert endring. Mye forskning viser at store omorganiseringer altfor ofte leder til manglende kontroll og større problemer enn de løser, sier Johannessen.

– Finnes ikke effektiv struktur

Han viser til at 22. juli-kommisjonen avdekket store svakheter i lederskapet, samt komplekse organisasjonsproblemer som hadde utviklet seg over mange år. De valgte å omtale dette som problemer med kultur, holdninger og ledelse uten å gå nærmere inn i det.

– Den logiske følgen ville vært at den påfølgende politianalysen ville gå dypere inn i disse organisasjonsproblemene. Men i politianalysen velger de å ikke følge opp 22. juli-kommisjonens bekymring. Regjeringen ser ut til å ha slått seg til ro med at politianalysen gir et godt nok grunnlag for reformer i politiet uten å lete etter et bredere grunnlag, sier Johannessen.

Han frykter at grunnlaget for å ta beslutning om en stor strukturreform i politiet er for svakt.

– Hvis politianalysen er den eneste utredningen den bygger på, er ikke dette noe godt grunnlag.

Til Politiforum sier han at skulle ønske at det tidligere hadde vært gjort en bredere gjennomgang av politiet. Han viser til at politianalysens folk mener at kulturendring vil komme som følge av en strukturendring.

– Men i virkeligheten er det omvendt. Den delen av strukturarbeid som politianalysen opphøyer, som dreier seg om å tegne kart og lage bokser og planer, er i aller høyeste grad et uttrykk for en organisasjonskultur, en byråkratisk organisasjonspraksis. Den delen av strukturarbeid som dreier seg om å skape operativ sammenheng, det vil si samhandling, samarbeid og koordinerte organisasjonsmessige handlingsmønstre, er også et uttrykk for organisasjonskultur, en operativ organisasjonspraksis, forklarer han.

Organisasjonskulturog organisasjonsstruktursmelter sammen i det daglige samvirket mellom mennesker i organisasjonen, understreker Johannessen.

– Tar man dette på alvor, skjønner man at de abstrakte organisasjonsstrukturene som politianalysen er opptatt, av har lite med det som må være målet for en endring i det operative politiet, nemlig bedre kvalitet og tilgjengelighet av tjenesten for befolkningen. Det er ingenting som tyder på at kun formell strukturendring gir mer effektivitet og kvalitet. Det finnes rett og slett ikke noe slikt som en effektiv organisasjonsstruktur. Det er bare mennesker som kan produsere effektivitet og kvalitet i sitt arbeid og samarbeid. Effektivitet og kvalitet er kulturelle fenomener, sier Johannessen.

Mangler endringskompetanse

Professoren mener politianalysen en avsporing, fordi den er opptatt av relativt uvesentlige ting dersom målet er forbedring.

– Det eneste den tjener til er som politisk legitimering av handlekraft, men dessverre er den ikke troverdig her heller. Det tror jeg alle protestene fra ordførere og andre vitner om, sier Johannessen.

Han stiller spørsmål ved om Stortinget anser svarene i politianalysen som tjenlige for befolkningen og de demokratiske verdier mange i Norge slutter seg til.

– Folk er opptatt av lokal deltakelse og likeverdig tilgang til samfunnets felles ressurser. Sentralisering kan til en viss grad bidra til dette, men kan samtidig underminere det. Utfordringen for Stortinget blir å finne det riktige politiske kompromisset. Men med politianalysen har politikerne fått et snevert grunnlag for å beslutte, fordi analysen tilbyr kun svaret fra de som ønsker, tror på, og selv har nytte av mer sentralmakt, sier Johannessen.

En rekke politiledere og ansatte ber om å få en rask avklaring på hva som skal skje med politistrukturen, slik at de kan få ro i organisasjonen, og komme i gang med å bygge de nye politidistriktene. Men blir det ro når beslutningen om en stor strukturendring er tatt?

– Håpet om umiddelbar ro og orden tyder på at de ikke forstår at omorganiseringen blir en svært langvarig prosess. Erfaring tilsier at det vil gå 5-10 år før omstillingsproblemene jevner seg ut. Den manglende forutsigbarheten slutter ikke når det nye distriktskartet er tegnet, det er da den starter, svarer Johannessen på spørsmålet.

Det begrunner han i at omorganiseringen medfører at mange mennesker skal organiseres i nye relasjoner, de skal flyttes og få nye arbeidsoppgaver, mens etablerte samarbeidsmønstre brytes, og nye skal skapes.

– Det er med andre ord en planlagt oppløsning av den etablerte organisasjonen med tanke på å organisere på nytt. Som i så mange andre tilfeller blir mange ledere og politikere så fascinert av hvor ryddig og flott endetilstanden ser ut på papiret, at man glemmer hvor mye rot og kaos det kommer til å bli underveis. Konsekvensene av store omorganiseringer – menneskelig, produksjonsmessig og økonomisk – blir nesten alltid undervurdert. Man tror at organisasjonen er det samme som organisasjonskartet, noe man kan ha kontroll over. Mange ledere blir svært overrasket når de oppdager at det de setter i gang i store omstillinger ikke er mulig å ha kontroll over. Basert på det man vet om store omorganiseringer, må man seriøst må spørre seg om hvorfor man velger strukturomstilling i store organisasjoner når det er kvalitetsforbedring man vil ha, sier Johannessen.

Skrittvise og lokale endringer er best

Johannessen er enig i at politiet kan bli bedre organisert og ledet enn hva tilfellet er i dag.

– Men fordi ingen vet hva som er den beste måten å organisere en så stor organisasjon på, er det risikabelt med omfattende omstruktureringer. Det er mye mer å hente på å trene opp organisasjonen lokalt. Dette kan gjøres gjennom rekruttering og utvikling av endringsorienterte ledere, som kan gjennomføre utviklings- og læringsarbeid der hvor de reelle samarbeidsstrukturene vokser fram. Det er dette vi forbinder med oppøving av endringskompetanse.

Utviklingsarbeid i komplekse organisasjoner skjer best gjennom skrittvis lokal eksperimentering i stedet for ved massive omorganiseringer, sier Johannessen, og viser til at utviklingsarbeid bør følges opp av kontinuerlig forskning og kunnskapsutvikling.

Han peker på enkelte klare forutsetninger for å få til en vellykket omorganisering.

– Forutsetningen for å lykkes med et slikt arbeid er betydelig kompetanse og erfaring i ledelse av endringsarbeid, høy grad av tillit og samarbeid mellom ledere og ansatte, et felles ønske om endring, samt en tett og lett forståelig kopling mellom formelle strukturelle endringer og forbedringer i arbeidsprosesser. Svært lite av dette er til stede i politiet i dag, hevder Johannessen.

Tvert i mot snakker mange om at det er et problematisk makthierarki med store avstander mellom ledere og ansatte, et stort konfliktpotensial og uenighet mellom mange ulike grupper og enheter om hva som skal komme ut av en endringsprosess.

– Både ledere og vanlige ansatte i politiet er med andre ord svært lite endringsvant og lite forberedt på endring, sier Johannessen.

Han mener politiet er svakt når det gjelder forskning på egen organisasjon.

– Dette bør få et løft. Man bør vise åpenhet mot omgivelsene om hvordan man samarbeider med forskere og forskjellige virksomheter. Det vil hjelpe politiet å bli mer i takt med utviklingen av organisasjons- og ledelsestenkning slik det foregår andre steder i samfunnet. For politiet må det være et problem at det er mange i viktige stillinger som mangler lederutdanning. Folk i systemet må anerkjenne at de har ansatte på lavere nivå som tar masterutdanning. Det vil være en utfordring å ta denne kunnskapen inn i organisasjonen når dette ikke blir anerkjent lokalt, understreker Johannessen, og fortsetter:

– Dermed vil det ikke være veldig overraskende om folk som har vært på lederutdanning, faller tilbake til tidligere praksis. Både når det gjelder lederutvelgelse, lederutvikling og endringsarbeid har derfor politiet enda et godt stykke å gå.

Læring kan gå tapt

Johannessen viser til at politiet er i ferd med å oppnå mye læring etter 22. juli 2011.

– Enkelte steder er det tatt initiativer til konkrete aktiviteter som kun har som formål å lære av det man opplever i daglige operasjoner. Dette er viktige læringsprosesser som skjer lokalt, og som Politidirektoratet ikke har initiativ eller kontroll på. Disse prosessene er relasjonelle, de er oppstått og er avhengig av relasjonene mellom de involverte personene. Ved en omstilling risikerer man at disse relasjonene brytes opp, og at mye av det operative læringsarbeidet etter 22. juli forsvinner. Hvis dette skjer, vil det være uforståelig for de det gjelder, og en kilde til mye frustrasjon, noe som igjen har negativ virkning på produktivitet og kvalitet, forklarer professoren.

Det kan gi en langvarig situasjon med dårligere beredskap, lengre etterforskningstid og lavere oppklaringsprosenter.

– Med andre ord, det motsatte av intensjonen i omorganiseringen. Tilsvarende eksempler er det mange av i den lange historien med omorganiseringer av virksomheter. Det er forskning som viser at den lille gruppen som slipper best fra store omorganiseringer er de som setter dem i gang, nemlig topplederne, sier Johannessen.

Han advarer mot å kaste politiet ut i en kompleks endring med en prislapp ingen kjenner rekkevidden av.

– Politireformen kommer til å føre til store problemer og kostnader, sier Johannessen.

Han påpeker at han ikke har noen politisk agenda med sine innspill.

– For meg er det relativt uviktig hvordan politiet organiserer seg formelt. Det som bekymrer meg er konsekvensene av store omstruktureringer i en stor og livsviktig sektor uten at det er skikkelig begrunnet. I forskningsbasert kunnskap kan man si at store omorganiseringer i store organisasjoner aldri vil være problemfrie. Det man ofte ser fra man setter i gang prosessene, er at alle parametere som har med produksjon å gjøre går ned. Produksjonen synker. Det eneste som går opp, er kostnadene, som ingen ennå har forsøkt å sette tall på, sier Johannessen.

– Men prisen blir ofte svært høy.