Slik er justisministerens budsjettillusjon

Regjeringens 295 millioner kroner i «frie midler» hjelper politidistriktene i et krevende reformår. Men fortsatt er det trangt, og 2018-budsjettet kan bli enda verre.

Etterslep på ansettelser. Utdaterte IKT-systemer. Årevis med stadig snevrere handlingsrom for politiet. Og så tidenes politireform på toppen; en ambisiøs totalrenovering av politi- og lensmannsetaten med en total kostnadsramme på 2,2 milliarder kroner.

I tillegg til dette, kommer ekstrakostnadene ved prosjektarbeidet sentralt og ute i distriktene. I 2016 var det snakk om totalt 205,2 årsverk, ifølge tall fra Politidirektoratet (POD). Det er først i år at reformen virkelig treffer politiet, når strukturendringene skal tre i kraft.

– Fortsatt er det slik at vi gjennom 2017 må gjøre ganske harde prioriteringer for å få pengene til å strekke til, medgir politidirektør Odd Reidar Humlegård overfor Politiforum.

– Vi skulle ønsket oss mer til IKT, materiell og utstyr for å understøtte det som treffer våre medarbeidere tydeligst i denne reformen, og også noen varige forutsetninger for å bruke pengene annerledes. Mange av utviklingsprosjektene våre blir dyrere når vi setter strøm på dem, og vi rekker ikke å ta ut gevinster raskt nok til å få et handlingsrom i økonomien vår. 2017 blir et litt lysere år enn 2016, men det vil fortsatt kreve massiv budsjettdisiplin og bevissthet om hvordan vi bruker pengene våre, fortsetter han.

– Effektivisering ikke umulig

På papiret ser årets politibudsjett ekstremt bra ut. Økningen fra 2016 til 2017, er på svimlende 1,6 milliarder kroner for de 12 politidistriktene. Men, som Politiforums beregninger viser, lyver tallet. Når penger til lønnsøkning, pensjonsutgifter, øremerkinger og nyansettelser er trukket fra, sitter distriktene igjen med cirka 214 millioner mer i frie driftsmidler enn i fjor.

– Gleden i 2017-budsjettet handler først og fremst om flere medarbeidere i en viktig fase, og flere driftsmidler til distriktene som de da kommer til å bruke på det mest nødvendige, sier Humlegård, og ramser opp gamle biler, utslitt laboratorieutstyr og slitte jakker.

Uten regjeringens ekstrabevilgning på 295 millioner kroner i frie midler, ville det imidlertid sett langt mørkere ut. Da ville politimestrene sitte igjen med en nedgang i frie driftsmidler på 80 millioner kroner. Det er omtrent like mye som regjeringen kutter i årets politibudsjett gjennom den såkalte ABE-reformen (avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen).

De totale ABE-kuttene var nesten 320 millioner kroner i perioden 2014-2016, og bidro til at politidistriktenes økonomiske handlingsrom sank med over 400 millioner kroner i samme periode. Avdelingsdirektør for PODs avdeling for strategi, økonomi og virksomhetsstyring, Frede Hermansen, medgir at disse kuttene er krevende for politidistriktene.

– Samtidig ser vi at mange av politidistriktene har forutsetninger for å håndtere dette, og har håndtert det på en ordentlig måte. Det er en generell forventning til all offentlig virksomhet at man jobber med kontinuerlig forbedring. Så kan man si at ja, det er krevende i en reformperiode. Men fra et arbeidsgiverståsted og et økonomistyringsståsted, er det vanskelig å si at dette er helt umulig. Det er ekstra krevende for oss, men vi kan ikke annullere oppdraget om å kontinuerlig effektivisere virksomheten, mener Hermansen.

I disponeringsskrivet fra POD, står det også skrevet om utgiftene til de nye pensjonsforpliktelsene at det per nå «dessverre [er] en underdekning av kostnaden […] som POD har meldt inn til Revidert nasjonalbudsjett». Hermansen er ikke bekymret for at dette blir noen ekstrakostnad på distriktene.

– Nei. Dette er lagt ut som et internt signal. Grunnen til at dette står der, er fordi vi ikke vil at politidistriktene skal begynne å agere på den differansen og begynne å ta høyde for det. Det pågår en prosess mellom oss og departementet for å sørge for at dette reelt sett blir en teknisk endring. POD har god dialog med Justisdepartementet vedrørende håndteringen, sier han.

Ekstramidler kan forsvinne

Løftet fra regjeringen om at de 295 ekstramillionene skulle bli bevilget direkte til politidistriktene, har POD holdt. Fordelingen er imidlertid langt fra jevn.

– Det vi har gjort i 2017-budsjettet er å korrigere for en litt systematisk, ikke tilsiktet budsjettildeling gjennom flere år. Noen distrikter har kommet bedre ut enn før, fordi de lenge har vært systematisk underfinansiert. Innlandet og Nordland er gode eksempler på det, forklarer politidirektør Humlegård.

Også Vest og Øst politidistrikt kommer godt ut av fordelingen.

– Vi har brukt penger og tildelingskriterier for å rette opp denne skjevheten, slik at distriktene med meget stram budsjettsituasjon også skal stå bedre rustet på startstreken, med likere forutsetninger for å gjennomføre reformen, fortsetter han.

Disse 295 millionene, som i stor grad «redder» årets politibudsjett, har imidlertid en liten hake ved seg, noe også POD understreker i sitt disponeringsskriv til politidistriktene:

«Det kan ikke påregnes at disse midlene blir fullt ut videreført i 2018 og [de] bør derfor søkes benyttet til investeringer i 2017».

– Enkelt sagt kan man si at man ikke må bruke de pengene på noe som binder opp midler i 2018. De pengene skal egentlig brukes til å løse behov nå, sier Humlegård.

– Vi har per nå ikke fått noen endelig bekreftelse på om de 295 millionene blir justert inn i driftsbudsjettet varig inn i evigheten. Derfor sier vi at politidistriktene må tenke på måten de disponerer midlene i år. Vi skal ansette opp, men de frie driftsmidlene må man være vare med. Distriktene vil ha en kostnadsbase i 2018 som er høyere enn den de har i 2017, supplerer Hermansen.

Det vil si at de 295 millionene – eller, slik Politiforums beregning viser, de 214 millionene av dem som er reelt fritt disponible – dermed ikke bør bindes opp i løpende utgifter som for eksempel lønnskostnader, fordi det er usikkert om disse pengene videreføres i neste års budsjett.

– Mindre detaljstyring

Justis- og beredskapsminister Per-Willy Amundsen (Frp), sier til Politiforum at han må komme tilbake til spørsmålet om de 295 millionene blir videreført.

– Å svare på det, vil være å foregripe statsbudsjettet for 2018. Det ber jeg om forståelse for at jeg ikke kan snakke om. Men regjeringen har forpliktelser, og de vil vi følge opp, sier han dagen før regjeringens marskonferanse starter opp.

Marskonferansen er regjeringens første budsjettkonferanse, hvor de skal «fastsette rammer for forslaget til statsbudsjett for 2018».

– Er videreføring av de 295 millionene et tema der?

– Jeg kan si at regjeringen siden vi tiltrådte, har hatt en historisk satsing på politibudsjettet. Jeg legger til grunn at den historiske satsingen på politiet skal vedvare, svarer Amundsen.

Statsråden sier regjeringen med årets politibudsjett har prioritert politidistriktene, og viser til at tildelingen til Politidirektoratet (POD) er kuttet med sju prosent. Men han er klar over utfordringene den utstrakte øremerkingen av pengene er.

– Vi tilfører store midler, men samtidig legger vi tydelige, øremerkede føringer for hvordan pengene kan brukes. Jeg opplever når jeg reiser ut at de politiansatte jeg møter, er klar over at bevilgningene er rekordhøye, men bindingene er så store at de ikke ser effekten lokalt, sier Amundsen.

Han viser også til at politidistriktene står overfor ulike utfordringer.

– A4-løsninger fra departementet treffer ikke nødvendigvis like bra i alle distriktene. Jeg er usikker på om den historisk, relativt store detaljstyringen i justissektoren er rette måte å innrette seg på. De beste vurderingene skjer nærmest problemstillingen, så på sikt vil jeg jobbe for mindre detaljstyring og større grad av friere inntekter til politiet. Jeg tror vi i mindre grad bør øremerke midler i framtiden, fortsetter statsråden.

Det er de som har skoen på som har best forutsetninger for å gjøre prioriteringene, sier han.

– Jeg vil jobbe for den forståelsen. Og det er noe stortinget og regjeringen må ta med seg videre i budsjettarbeidet knyttet til politiet.

Kan ansette i vikariater

En øremerking som har blitt redusert i årets politibudsjetter, er beløpet som skal dekke ansettelser av nyutdannede fra 2016- og 2017-kullet. Det skyldes at POD legger opp til en løpende tilsetting av nyutdannede – både i løpet av våren og til høsten. De nyutdannede fra 2017-kullet skal dermed ansettes gradvis fram mot nyttår.

Dette gjenspeiles også i bevilgningene til politidistriktene til dette formålet. Totalt sett får distriktene tilført rundt 135 millioner kroner som skal dekke lønnskostnadene til 350 nyutdannede fra 2016-kullet fram til sommeren, samt lønnskostnader for 350 fra årets studentkull ut 2017. Dette er omtrent halvparten av den summen de vanligvis får til dette formålet.

– Nå er det en forventning om en gradvis oppbemanning, og en mye tettere styring på oppbemanningen. Dette skyldes også etterslepet vi har med oss fra 2016. Det innebærer at helårsvirkningen neste år blir høyere, sier Hermansen.

Disse 135 millionene går inn som en permanent del av de kommende årenes budsjetter, men er ikke nok til å dekke kostnaden ved å ha disse ansatte i jobb i et helt år. Politimestrene må derfor ta hensyn til at de i 2018 kan måtte bruke cirka 135 millioner kroner ekstra på personalkostnader enn det de har fått penger til.

For dersom distriktene ansetter 700 nyutdannede i 2017, har de ikke fått øremerket nok penger til å dekke de videre lønnskostnadene til alle disse.

– Formuleringen i disponeringsskrivet er et lite varsko om at politidistriktene i år ikke kan ta på seg større forpliktelser enn det de faktisk har økonomisk bærekraft til i påfølgende år, sier Hermansen.

Justis- og beredskapsdepartementet har kun stilt krav til en bemanningsplan for 2016-kullet, for å sørge for at alle har jobb innen sommeren.

– Vi er ikke fornøyd med ansettelsene av nyutdannede fra i fjor. For å få alle fra 2016-kullet i jobb, har POD lagt opp til en bemanningsplan fram til sommeren, sier justis- og beredskapsministeren.

– Hva med 2017-kullet, er det avklart med departementet at det også der gjennomføres en gradvis tilsetting?

– Vi legger ingen føringer om hvordan dette skal skje, men legger til grunn at de nyutdannede fra 2017-kullet skal ha jobb, svarer Amundsen.

– Er det slik at alle nyansatte skal tilsettes i faste stillinger?

– Målsettingen er faste tilsatte. Men hvordan politidistriktene praktisk innretter seg, har ikke jeg tenkt å detaljstyre. Poenget er å øke antallet årsverk, og fortsatt sørge for at politiet får økt bemanning i årene framover mot 2020.

(Teksten fortsetter under grafikken)

Avhengig av sene ansettelser

Dette utløser nye spørsmål om hvor stort politidistriktenes handlingsrom reelt sett er, dersom de må ta høyde for både at de 295 millioner kronene ikke blir videreført, og at de må ta hensyn til at neste års personalutgifter er langt høyere enn det de har fått penger til.

Samtidig er det også en kjensgjerning at store deler av pengene distriktene i fjor skulle bruke på ansettelser, ble brukt til vanlig drift gjennom å holde stillinger ledige så lenge som mulig – en vanlig praksis over flere år.

– I fjor stoppet ansettelsene av politiet opp. Vi gikk ut av året med like mange vi hadde som da vi gikk inn i året, fordi de pengene vi skulle brukt til ansettelser, ble brukt til drift, litt enkelt sagt. Mye av det som har blitt brukt som frie midler i fjor og tidligere år, har jo kommet til fordi man har sagt at man kan tilsette senere. Man tar lønnsmidler til drift, ved å utsette tilsettinger og tiltredelse, sier politidirektøren.

– Nå er det slutt på det?

– I hvert fall i utgangspunktet, men da ser man at det ikke er nok penger til å få ut disse driftsmidlene. Da er det slik at for deler av de 295 millionene, er det bare å akseptere at vi må bruke senere tiltredelse for å frigjøre lønnsmidler, for å kunne bruke pengene til å kjøpe biler, for eksempel. Slik alle andre virksomheter gjør, men som ikke har vært lov i etaten de siste årene, fordi man skal prioritere oppbemanning. Noe vi er enig i at er viktig, men da er det altså ikke penger nok i budsjettet til å gjøre det. Selv om man sier på Stortinget at det skal være 295 millioner i frie midler, så er det ikke penger nok i budsjettet til å få det til å bli helt fritt. Vi er avhengige av blant annet å tilsette folk senere for at politidistriktene skal få lov til å bruke pengene til drift og til å kjøpe bil. Så enkelt er det.

– Også øremerkinger viktige

Politidirektøren er opptatt av å ikke svartmale situasjonen, til tross for at også 2017 kommer til å bli et svært krevende økonomisk år for politiet.

– Det som er viktig å fortelle om, er den budsjettstyrkingen som faktisk pågår. Den har vært både på bemanning og også på øremerkede midler. Dette treffer jo kjerneområdene våre. Når vi får finansiert opp så mye til vold mot barn som vi har fått de siste årene, inkludert i år, så er det en viktig del av budsjettet vårt, sier Humlegård.

Han mener det ikke er tvil om at politibudsjettet er styrket vesentlig det siste året, og viser til at det er flere ansatte i politiet enn noen gang.

– Budsjettøkningen i politiet har gått til, og vil i hovedsak også i år gå til tre ting: Bemanningsøkning, betaling for reformaktiviteter som er helt nødvendige å gjennomføre, og finansieringen av et betydelig etterslep i norsk politi.

Da Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) slapp sin første evalueringsrapport om politireformen i februar, ble det påpekt blant annet at politireformen for 2017 er underfinansiert med 225 millioner kroner sett opp mot gevinstrealiseringsplanen.

– Jeg har sagt at dette er en meget ambisiøs plan for norsk politi, og at den er dyr. Det er slik som Difi sier, det er kostnader som dukker opp underveis, som det ikke har blitt regnet på. Sånn sett er noe av dette underfinansiert, men dette har vi veldig god dialog med departementet om. Vi er nok ikke uenige i at det mangler noen penger. Det Difi-rapporten skriver, det kjenner vi oss igjen i, og det opplever vi også at departementet gjør, sier politidirektøren.

Hermansen understreker at endringene som nå kjøres ute i etaten, er fullfinansiert.

– Når Difi sier at reformen ikke er finansiert, så er det ambisjonene for hele planen. Det er flere tiltak som må til for å nå målene i nærpolitireformen som vi hadde ønsket å gjøre tidligere, men som vi må gjøre senere og kanskje med et annet ambisjonsnivå, sier han.

Kan justere reformkursen

Justis- og beredskapsminister Amundsen sier det er en grunn til at de kjører løpende evalueringer av reformen.

– Det gjør vi nettopp for å få læringspunkter underveis og justere kursen om det er behov for det. Det gjelder både gjennomføring og videre finansiering, forklarer Amundsen.

– Det betyr at dere også er åpne for å justere finansieringen?

– Jeg har uttalt meg tydelig om at vi skal legge klare føringer for finansieringen av nærpolitireformen videre. Så får vi vurdere underveis hvordan vi skal nå målet.

En konkret utfordring for politiet i reformprosessen, er lønn- og regnskapssenteret, som ble politisk bestemt flyttet til Kristiansund, etter at POD først bestemte seg for at Drammen var det beste alternativet. Den politiske overstyringen gjør sentraliseringen dyrere, fordi langt færre av politiets nåværende medarbeidere følger med på flyttelasset.

Ekstrakostnaden, på et foreløpig ukjent antall millioner, er det ennå usikkert om vil bli dekket gjennom ekstrabevilgninger. Hermansen i POD sier dette om hvem som skal ta regningen:

– Kristiansund er på kort og midlertidig sikt dyrere enn Drammen, da færre mennesker vil følge oppgavene sine til Kristiansund. Regjeringen bevilget 20 millioner kroner i budsjettet for 2017 særskilt for å dekke dette. Som kjent har regjeringen nå konkludert med en noe annen oppgavedeling mellom politiet og Direktoratet for økonomistyring innenfor lønnsområdet. Hva dette skal innebære i praksis utredes nå, og det er derfor for tidlig å si noe om størrelsen på eventuelle ekstrautgifter. Når dette kostnadsbildet foreligger vil vi ta dette videre med departementet.

Kun fire nåværende ansatte blir med videre til Kristiansund, noe som betyr at det må ansetter 46 nye lønn- og regnskapsmedarbeidere.

– Har POD fått bevilget penger til lønnskostnaden til de ekstra 46 personene som nå må ansettes/er ansatt i Kristiansund?

– Det vises til svaret over. POD har fått en egen bevilgning til dette formålet. Når oppdaterte beregninger foreligger, vil vi adressere eventuelle avvik med departementet, svarer Hermansen.

– Jeg er i høyeste grad klar over og innforstått med problemstillingen, og vi tar det med i det videre arbeidet, svarer Amundsen når Politiforum spør om hvem som skal ta regninga.

– Så du kan ikke si noe om dette er et tema?

– Jeg skjønner at du spør, men kan ikke svare. Vi har noen runder foran oss med revidert nasjonalbudsjett først. Igjen er dette et eksempel på et område hvor man gjennom detaljstyring skaper behov for ekstrabevilgninger. Men jeg vil understreke at jeg er klar over utfordringen, svarer Amundsen.

Må betale for reformjobb

I Difi-rapporten bemerkes det også at det for politidistriktene også påløper en del skjulte utgifter i reformarbeidet:

«Ifølge våre informanter får politidistriktene kun i begrenset grad dekket opp merutgifter knyttet til ulike reformprosesser og -aktiviteter. De ressursene distriktene låner ut til de sentrale prosjektene kompenseres ikke. Kostnader knyttet til samlinger, møtevirksomhet mv. varierer også mye mellom distriktene, bl.a. avhengig av om det er nødvendig å finansiere overnatting, diett mv. eller ikke. […] Det er i tillegg en utfordring at resultatkravene til ordinær drift opprettholdes, og i noen tilfeller skjerpes, parallelt med gjennomføringen av nærpolitireformen».

– Vi kan ikke regne med at vi som den eneste etaten skal få fullkompensert at en jobber i et prosjekt. Vi har en etat med 16.000 ansatte, og det fordrer at vi skal bruke fagkompetanse ute i distriktene og også sentralt. Vi må ikke glemme at vi har blitt tilført ganske mange nye medarbeidere. At vi da investerer ved å bruke dem i viktige utviklingsprosjekter, det kan man ikke regne med at man får fullkompensert, understreker Humlegård, og legger til:

– Sånn vil det være gjennom 2017, det er det viktig å være tydelig på. Politidistriktene vil få dekket en del, men de får ikke fullkompensert det som er av arbeidsinnsats i prosjektene.

POD har utarbeidet en oversikt over personellressursene som er direkte involvert i reformprosjektene. Ekstrakostnadene som påløper distriktene som følge av reformarbeidet, har de ikke oversikt over.

– Men alt det gode arbeidet som medarbeiderne våre gjør i forbindelse med reformen er med på å gjøre politiet bedre, understreker politidirektøren.

Han skulle gjerne sett at politiet hadde sluppet å gå gjennom en såpass krevende og omfattende reform.

– En gradvis tilpasning til nye behov hadde kanskje tilrettelagt for en enklere og mer smertefri prosess. Ved å ha et utviklingsperspektiv på virksomheten vår fremover, håper jeg at vi unngår store reformer i fremtiden og heller fokuserer på gradvise forbedringer som vil løfte etaten som helhet.