Politimeldingen: Politiets grunnprinsipper under press

To uker før jul i 1976 ble politirolleutvalget opprettet. Utvalgets mandat var å gjennomgå politiets oppgaver og rolle i samfunnet, og utvalgets første delutredning kom nesten fem år senere i form av rapporten «Politiets rolle i samfunnet» (NOU 1981: 35). I delutredningen stiller utvalget spørsmålet «Hva slags politi vil vi ha?». Svaret kommer i form av ti grunnprinsipper for norsk politi.

– Denne tenkningen ble toneangivende for politiet på 1990-tallet og 2000-tallet. De ti grunnprinsippene ble stadfestet i stortingsmeldingen om politiets rolle og oppgaver i 2005, og har hatt en enorm betydning for politiet og politirollen. De har vært helt sentrale for utviklingen av politiet, egentlig helt fram til politianalysen kom, sier Ove Sem, tidligere lensmann, politistasjonssjef og forbundssekretær i fagforeningen Politiets Fellesforbund (PF).

Da politianalysen ble lagt fram i kjølvannet av 22. juli-kommisjonens rapport, endret fokuset seg, mener Sem.

– 22. juli-kommisjonen stilte ikke spørsmål ved politiets rolle i samfunnet, men i politianalysen fikk vi en litt annen tenkning. Det var den som startet påvirkningen av politirollen, sier han.

En påvirkning både Sem, PF og flere sentrale akademikere nå mener er i ferd med å eskalere.

LES OGSÅ: Politiets grunnprinsipper: - På punktet om å styrke nærpolitiet, har publikum blitt holdt for narr

Startet med politianalysen

I den lenge etterlengtede politimeldingen som ble lagt fram like før sommerferien, er politiets ti grunnprinsipper nevnt to ganger. Prinsippene, skrives det, «legger grunnlaget for den videre utviklingen av politiet, men de må kontinuerlig tolkes ut fra utviklingen i kriminalitetsbildet og tilgjengelige ressurser».

– Prinsipper må tolkes kontekstuelt, men hvis man trekker det så langt at innholdet er stikk motsatt av det det var tenkt å ha, har det gått for langt. Da må man diskutere om det er behov for nye prinsipper for norsk politi. Jeg mener regjeringen her ikke forholder seg til prinsippene som prinsipper, noe som på lang sikt er ganske problematisk, sier førsteamanuensis Birgitte Ellefsen fra Politihøgskolen (PHS).

Ellefsen leder forskergruppen «Politireform», og sammen med fire forskerkolleger fra gruppen sto hun i sommer bak kronikken «En prinsippløs og selvmotsigende politipolitikk» som kom med krass kritikk av politimeldingen.

I kronikken skriver forskerne at prinsippene nå blir «til tomme ord som kan fylles med nytt meningsinnhold avhengig av den politiske og økonomiske situasjonen som til enhver tid råder».

– Vi trenger prinsipper fordi politiet står i et evig dilemma om hvordan de skal prioritere og framstå. Vi har balansegangen mellom generalisten og spesialisten, sentralisert og desentralisert, sivilt preg og militært preg. Da må politikerne ta et valg om hvilket politi de ønsker, sier Ellefsen.

Hun peker også på politianalysen som starten på en endring som nå er i ferd med å eskalere.

– Politianalysen forholdt seg ikke til prinsippene i det hele tatt. Så får du nærpolitireformen som sier at prinsippene gjelder, men ikke viser det i praksis når den legger fram hvilke tiltak som skal innføres. Og til sist kommer politimeldingen, som sier at prinsippene skal få nytt innhold. Da er de ikke prinsipper lenger, sier Ellefsen.

Sentralisering av makt

Både i politirolleutvalgets utredning fra 1981 og i stortingsmeldingen fra 2005 slås det fast en «indre sammenheng» mellom de ti grunnprinsippene. Samlet skaper disse et politi med en rekke kjennetegn som «små enheter», «nært samarbeid med publikum», «integrasjon i lokalsamfunnet» og «forebygging som hovedmål». «Skal det settes et enkelt navn på denne modellen, mente utvalget at dette måtte bli «nærpolitiet».

Etter utvalgets oppfatning har det norske politiets styrke tradisjonelt ligget i den nære kontakt med befolkningen i lokalsamfunnet. Utvalget gikk inn for å holde fast på og forsterke dette trekket ved vår politiordning», skriver politirolleutvalget i sin utredning.

– Vi som jobber i politiet, har blitt opplært til å tenke og handle selv. Politianalysen ga et slags tilsvar til dette, hvor de understreket behovet for å ta oppgjør med strukturene i politiet, gjennom en strammere struktur og mindre autonomi. Det var på en måte politianalysens hovedoppgjør som påvirket politirollen i stor grad, sier Sem.

I dag er han ute av politiet, hvor han jobbet i 40 år. Sem mener politirollen etter politianalysen gikk fra å ha en organisk forståelse til en mekanisk forståelse av hvordan som politiet som organisasjon skal fungere.

– Dette har etter mitt syn vært svært ødeleggende for de ti grunnprinsippene. Spesielt prinsippene som handler om at politiet skal ha et sivilt preg og ha nærhet til befolkningen, sier han.

Førsteamanuensis Ellefsen peker i dag spesielt på tre grunnprinsipper som er under press:

• Politiet skal være desentralisert.
• Politiet skal virke i samspill med publikum.
• Politiet skal være integrert i lokalsamfunnet.

– Disse prinsippene har blitt veldig svekket, sier hun, og utdyper: – Sentraliseringen har for så vidt pågått over lenger tid. Politiet var på sitt mest desentraliserte i mellomkrigstiden, da de aller fleste kommuner hadde et lensmannskontor. Det som er ekstremt nå, er hurtigheten i sentraliseringen. Nærmest over natten har det blitt markant færre distrikter og driftsenheter. En annen ting, sier Ellefsen, handler om makt og hvor makten sitter.

– Også her fikk vi en voldsom sentralisering ved at kommunene ikke lenger har noen reell innflytelse eller makt over sin lokale polititjeneste. På dette grunnlaget har jeg sagt at nærpolitireformen er den mest sentraliserende reformen i politiets historie.

En passiv organisasjon

Christin Thea Wathne, forskningsleder på OsloMet, er en av Ellefsens medforfattere i kronikken «En prinsippløs og selvmotsigende politipolitikk». Wathne ser også med skepsis på utviklingen.

– Ved å sentralisere så sterkt har man endret både oppgavene og politirollen uten at man har hatt en diskusjon om det prinsipielle, sier hun.

Wathne ser nå en utvikling hvor selve handlingskraften i politiet blir sentralisert og trukket høyere opp i organisasjonen.

– Det fører til at politiskjønnet reduseres; det som før var grunnlaget for å handle. Nå teller ikke det så mye lenger, fordi alt blir så styrt. Det skaper en mer passiv organisasjon, noe som er særlig skummelt i politiet, hvor informasjon er ferskvare og man må handle. Med økt styring blir patruljene mer som brikker i et spill framfor aktører som handler. Og dette er en ønsket utvikling, sier Wathne.

Slik peker hun på grunnprinsippet som sier at politiet skal ha et sivilt preg.

– På denne måten begynner politiet i organisering å ligne mer på militæret, sier Wathne.

Ove Sem stiller seg bak bekymringen.

– Politiorganisasjonen i dag er annerledes innstilt som følge av det som i første rekke politianalysen gjorde med politiet. Den organisasjonen vi hadde før la opp til selvstendig tenkning. I dag er systemtenkningen så skrudd fast at den påvirker den enkelte og politirollen. Det gir en annen type politi, som er redd for å gjøre feil, fordi systemtenkningen blir så toneangivende, noe som også kan være et hinder for ansattes behov for læring. Politifolk er opplært til å tenke og handle selv, noe som betyr at den enkelte polititjenestemann og -kvinne har et stort mandat. Men hvis ikke politifolk tør å gjøre feil, er det ikke sikkert de gjør noe i det hele tatt, sier Sem.

Generalisten presses

Wathne mener konsekvensene av at patruljene styres, kan gjøre at mannskapene mister kunnskap om både stedene, menneskene og situasjonene de går inn i.

– Du går inn som en fremmed. Hvis du for eksempel kjenner gjengene, kan du ta av deg utstyret og møte dem på en annen måte, men det gjør ikke mannskaper som blir sendt til et nytt sted og ikke vet noen ting. Da må de vurdere sikkerheten. Det kan bidra til å skape en distanse mellom politiet og gjengene, som kan eskalere konflikten, sier Wathne.

– Hvordan vurderer du at de ti grunnprinsippene har blitt påvirket av endringene i politiet de siste årene?

– For det første går dette helt klart ut over prinsippet som sier at politimannen skal være en generalist. Den rollen innebærer at man skal bistå og hjelpe publikum, med vekt på integrasjon og ikke bare kontroll. Mens i ekspertrollen, som vi nå ser stadig mer av gjennom økt spesialisering, der rendyrkes kontroll, svarer Wathne.

Hun peker også på prinsippet om at politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge hovedvekten på forebyggende virksomhet.

– Forebyggingsbegrepet har også blitt endret til å gå mer i retning av etterretning. Det tilsier også mer kontroll; at man ikke skal forebygge for alle, men retter skytset mot de hendelsene som kan komme til å skje.

Her, sier Wathne, er det et paradoks.

– Politiets etterretningsdoktrine, som skal legges til grunn for alt som skal skje i politiet, den nevnes ikke i politimeldingen i det hele tatt. Det synes jeg er rart, for man skal jo bli mer kunnskapsbasert. Doktrinen sentraliserer hva som skal betraktes som kunnskap og bør ses i sammenheng med den sentraliserte organiseringen. Hva som er tanken bak disse sentraleendringene bør kommuniseres tydelig slik at de kan diskuteres opp mot de ti grunnprinsippene.

Ny type tilstedeværelse

I politimeldingen understrekes om de ti grunnprinsippene at: «Selv om prinsippene fortsatt gjelder for norsk politi, er det viktig at de tolkes i lys av samfunnsutviklingen. Dette ble også slått fast av Stortinget i 2005, da prinsippene ble behandlet og Justiskomiteen slo fast at det var behov for en bredere og mer overordnet tilnærming til politirollen. Dette er like gjeldende i dag med de store endringene i kriminalitetsbildet som er beskrevet foran i denne meldingen.»

På spørsmål om det ikke er naturlig at grunnprinsippene justeres i tråd med samfunnsutviklingen, svarer Wathne dette:

– Ja, men når blir prinsippet borte? Det er noe med at her har vi ti prinsipper som skaper konturene av en rolle. Er det ikke noe særlig igjen av enkelte av prinsippene, har man snikinnført et annet grunnlag. Da hadde det vært mer ærlig å si at disse prinsippene ikke skal gjelde. Under fremleggelsen av politimeldingen understreket justisminister Monica Mæland (H) at politiet skal være tilgjengelige for folk.

– Stadig mer skjer i det digitale rom. Når både publikum og kriminaliteten flytter seg til det digitale rommet, så må politiet være til stede der, sa Mæland ifølge VG.

Førsteamanuensis Ellefsen er ikke uenig med statsråden, men stiller likevel spørsmål ved prioriteringen.

– Jeg ser at det kan være grunn til å også tolke en desentralisert tilstedeværelse digitalt. Politiet kan være nært der også, men det er et farlig eksperiment å erstatte den tradisjonelle formen for tilstedeværelse med å være på sosiale medier. Vi vet ikke hva det vil føre til, og hvilken relasjon politiet vil få til befolkningen, sier hun.

Ellefsen mener at det å være integrert i et lokalsamfunn handler om mer enn å bare være til stede der noe skjer.

– Det handler om at politiet skal være en del av «oss». At politifolk, selv om de ikke er på jobb hele tiden, er en del av samfunnet. Slik har for eksempel et lensmannskontor en verdi ut over det som kan telles og måles. Det er kanskje lettere å si ifra til en du kjenner i en uformell setting enn å varsle på internett. Jeg sier ikke at det er slik, men dette er noe man må undersøke og kanskje forske på, for å finne ut av hvilke konsekvenser dette får, sier hun.

«Amerikanske tilstander»

Presset på grunnprinsippene og endringen av politirollen kan føre til et politi som blir både uforutsigbart og udemokratisk, frykter Ellefsen.

– Et uforutsigbart politi er ganske problematisk for innbyggerne. Da går det på tilliten løs. Det er slik at norske borgere gir politiet rett til å bruke fysisk makt og tvang, fordi vi alle mener oss best tjent med det. Hvis vi ikke kan forutse hvordan politiet skal drives, da risikerer vi at vi mister tilliten, sier hun.

Wathne på sin side, frykter for det hun kaller «amerikanske tilstander» dersom dagens utvikling fortsetter.

I en kronikk i Dagens Næringsliv i sommer, advarte Wathne og forskerkollega Tereza Kuldova mot tendensene de ser i dagens politi.

«Vi lurer på hvordan politiet kan sentraliseres og spesialiseres og samtidig være i tråd med de ti grunnprinsippene og et lokalt forankret politi? […] Istedenfor å bygge videre på det som tradisjonelt har fungert spesielt godt for det norske politiet og dets plass i samfunnet, bygges dette ned til fordel for tiltak som ikke fungerer i andre land. Privatiseringen av tradisjonelle politioppgaver, nedbyggingen av politiutdannelsen, den økte vekten på å forutse kriminalitet gjennom etterretning, bruken av digitalisering til overvåkning av befolkningen istedenfor å tjene den – alt dette fører til tap av tillit til politiet og i det norske samfunnet generelt. Og ikke minst: forskning fra andre land viser at det fører til mer, ikke mindre kriminalitet», skriver de to forskerne i kronikken.

– I Norge har vi hatt et relativt velfungerende politi som har hatt behov for videreutvikling. Istedenfor får vi en «copy/paste»-reform designet etter en forretningsmodell. Jeg synes det er tragisk. Konsekvensene er at framtidens politirolle blir en kontrollrolle, noe som samtidig sannsynligvis vil redusere tilliten fordi publikum ikke erfarer at politiet byr på mer, mener Wathne.

Dette handler i bunn og grunn om spørsmålet om hvilket politi Norge skal ha, sier hun.

– Hadde vi hatt en gradvis utvikling kunne vi tatt dette steg for steg, med konsekvensutredninger av forskjellige tiltak, uten at det behøvde å ta lang tid. Vi kunne hatt en utvikling hvor vi involverte både de som hadde ekspertkunnskap om politiet og organisering, og de som vet hvordan det er å være publikum. Vi kunne rett og slett hatt en ordentlig diskusjon om hvilket politi vi skulle ha. Istedenfor sitter vi igjen med en reform som i hvert fall ikke er forskningsbasert.

Ønsker tydelig debatt

Både Wathne, Ellingsen og Sem har nå en klar oppfordring til Stortinget i forkant av høstens behandling av politimeldingen: Ta en ordentlig diskusjon om grunnprinsippene og politirollen.

– Vi trenger en tydelig debatt om politiets rolle i samfunnet, og Stortinget må nå skissere hvordan den skal være. Politirollen har vært stemoderlig behandlet sett opp mot de utfordringene den står overfor, og det viktigste Stortinget nå skal gjøre er å sette retning for hvilken politirolle Norge nå skal ha, sier Sem, og legger til:

– Hvis vi ikke tar den debatten nå, kommer vi til å få et helt annerledes politi som er et handlingspoliti og ikke et tillitsskapende politi.

Førsteamanuensis Ellefsen understreker at dersom Stortinget ønsker at grunnprinsippene skal gjelde, må de bli enige om hvordan de skal defineres.

– Har du tro på det?

– Ja, jeg har tro på at Stortinget har fokus på disse tingene. Men det fordrer en sterk bevissthet om dette blant stortingspolitikerne, svarer hun.

Ellefsen understreker at det også er viktig for politiet at Stortinget har en skikkelig diskusjon om dette.

– Den forskningen som er gjort på konsekvensene av politireformen viser at forventningene til hva politirollen er ikke stemmer overens med den styringen politiet er utsatt for. Det er noe som virker veldig fremmedgjørende for politifolk. Politifolk er utdannet til at politirollen har sitt utgangspunkt i politiets ti grunnprinsipper. Det er også det vi underviser i, men hvis studentene kommer ut i arbeid og ikke finner det igjen, blir de veldig frustrerte. Derfor, sier hun, er det viktig for politiet at bestillingen er konkret.

– Vi forholder oss til det som er vedtatt, på samme måte som lover som er vedtatt. Men i undervisningen problematiserer vi dette for studentene, selvsagt. Vi understreker at det ikke lenger er helt samsvar lenger mellom idealet og realitetene, sier Ellefsen.