Nye svar om 22. juli

Det var en dag som rystet nasjonen og sendte politiet ned i knestående. 22. juli-kommisjonen tegnet et bilde av en etat som kunne ha prestert så mye bedre; om beredskapen som sviktet. Det var en nådeløs dom, som beredte grunnen for store – og nødvendige – omveltninger av politiet.

Men det kommisjonsrapporten ikke gjorde, var å gi en forklaring på hvorfor politiet responderte som de gjorde, mener forsker Helge Renå.

– 22. juli-kommisjonen bidro i liten grad til å hjelpe oss med å få den forståelsen. Kommisjonen var god på å vurdere politiets handlinger og komme med en dom. Dommen var at de handlet feil, og det var nok veldig viktig for pårørende, etterlatte og samfunnet. Vi fikk en debatt om ansvar, men minst like viktig er det å diskutere politiets respons fra et læringsperspektiv. Jeg synes ikke vi har tatt den debatten. For å kunne gjøre det, må vi forstå hvorfor politiet handlet som de gjorde, sier han.

Dårlige rammebetingelser

Renå, som har sitt virke som forsker ved det juridiske fakultet på Universitetet i Bergen, satt selv i utvalget som evaluerte politiet og PSTs håndtering av terrorangrepet i Bærum i 2019, og har tidligere skrevet en doktorgrad om politiinnsatsen den 22. juli 2011.

I forlengelsen av doktorgraden, kommer han nå med boka «Krisehåndtering i et organisasjonsperspektiv», hvor terrorangrepet brukes som en case for å belyse kompleksiteten i krisehåndtering.

Et hovedpoeng i boka er at mange av årsakene til hvordan en krise håndteres, ligger tilbake i tid – forut for selve hendelsen.

– På enkelte områder har rammebetingelsene vært svært dårlige. Noen har ansvaret for at det var sånn. Da kommer vi til ledelsen; det vil si politisk toppledelse og ledelsen i politiet, sier Renå til Politiforum.

Han peker på at kommisjonsrapportens konklusjoner om ledelse, kultur og holdninger, førte til at politikkens betydning for arbeidet med å utvikle og styrke beredskapen, «forsvant litt».

– Det ble mye snakk om dårlig ledelse og feil kultur. Politikkens rolle og betydning burde vært en del av debatten etter kommisjonsrapporten. Dette er det flere enn meg som har påpekt, sier Renå.

– Kan det ha sammenheng med at det var et politisk parti som ble angrepet; det samme partiet som hadde hatt regjeringsmakten i årene forut for terrorangrepet?

– Jeg tenker det her er et viktig prinsipielt spørsmål om hvilken rolle slike offentlige undersøkelseskommisjoner skal ha, og hvor «høyt» og bredt de skal gå i sin analyse. Det er et viktig spørsmål jeg synes det er vanskelig å gi et kort og enkelt svar på. Kommisjonsleder Gjørv oppfordret til debatt, men den debatten kom egentlig aldri. Kanskje har vi nå såpass distanse til dette at det går an å få en nøktern og edruelig debatt om politikkens betydning, svarer forskeren.

Mål- og resultatstyring

I boka peker Renå på det han kaller for «beredskapspolitikkens dynamikk».

– Enkelt sagt er politikerne opptatt av beredskap etter at krisen finner sted. Da blir det ofte en «konkurranse» om å være best på beredskap. Når røyken så har lagt seg, er det andre saker som får oppmerksomheten. Dette er velkjent i statsvitenskapelig forskning, og er ikke unikt hverken i politiet eller for Norge, understreker forskeren.

Han peker på smittevernberedskapen som et ferskt eksempel.

– Det blir snakket mye om det nå, men gjort lite med det i årene etter forrige pandemi. Det samme ser vi for politiet på 2000-tallet og egentlig også lenger bakover i tid, forklarer Renå.

I boka har forskeren blant annet undersøkt hvordan mål- og resultatstyringen av politiet var innrettet i tiåret før 22. juli, og hvordan disse prioriteringene påvirket beredskapen og politiets innsats. Renå skriver blant annet:

«Samfunnssikkerhet og beredskap fikk […] liten oppmerksomhet i Justisdepartementet sin mål- og resultatstyring av Politidirektoratet i 2000-årene, til tross for at styringen av etaten var detaljorientert og omfattende.»

I boka peker Renå på flere mulige forklaringer. Blant annet skriver han at det ikke er like lett å stille målbare krav på beredskapsområdet sammenlignet med straffesaksområdet, og at «fraværet av terrorangrep med betydelig skadeomfang i Norge førte til at det var liten interesse for den norske terrorberedskapen og dens status i norsk offentlighet».

– Mål- og resultatstyringen hadde feil fokus. Og det var departementet som satte disse målene, understreker forskeren.

Skapte silostruktur

Opprettelsen av Politidirektoratet (POD) i 2001, var ment å gi bedre strategisk styring og faglig utvikling av politi- og lensmannsetaten. I boka peker imidlertid Renå på at det nyopprettede direktoratet «slet med å finne sin rolle underordnet et detaljstyrende justisdepartement, og med ansvaret for å styre 27 politidistrikter ledet av politimestre som var vant med å ha stor autonomi innenfor de rammene og føringene som departementet påla».

– POD slet med å ta en proaktiv rolle, utdyper Renå.

«I tillegg kommer den politiske styringen, som heller ikke bidro til å ansvarliggjøre Politidirektoratet og politidistriktene på beredskapsområdet», understreker han i boka.

Samlet påvirket dette måten beredskapsarbeidet ble organisert i politidistriktene, noe han i boka beskriver som en «desentralisert silostruktur».

– Med det mener jeg at mye av ansvaret i praksis havnet hos den enkelte politimester, og at hva som ble gjort på beredskapsområdet, ble opp til hvert enkelt politidistrikt. Det er sånn det blir når det ikke stilles forventninger eller gis føringer ovenfra. Det som var av praksis og utvikling ble gjort innenfor hvert enkelt politidistrikt, noe som i neste omgang fikk konsekvenser for en krise som 22. juli, hvor det var behov for effektiv samhandling på tvers av «siloene», sier Renå.

Han peker videre på at manglende forventning på beredskapsområdet, kombinert med mange forventninger og detaljerte mål på andre områder, la føringer for hvordan politimestrene skulle prioritere.

– Da er det lett at de områdene de må rapportere detaljert på, blir prioritert, men at dette går på bekostning av andre områder.

LES OGSÅ: 22. juli-forskning: Derfor mobiliserte ikke politiet raskere

Problemer med stab

Renå peker på opprettelsen av operasjonssentralene som et eksempel. Operasjonssentralene var ment å fungere som en ledelses- og koordineringssentral for politidistriktene, men det ble ifølge forskeren gitt svært få føringer fra nasjonalt hold om sentralenes organisering og dimensjonering – og hvilken kompetanse de som jobbet der skulle ha.

– Disse beslutningene og prioriteringene falt på hver enkelt politimester å gjøre, sier Renå.

Det er fra før kjent at operasjonssentralen på Hønefoss kun var bemannet med én person da skytingen på Utøya begynte. På operasjonssentralen i Oslo politidistrikt skapte den umiddelbare etableringen av stabsfunksjon flere problemer enn den løste.

– For det første hadde ingen av de som jobbet der noen erfaring med å jobbe i stab. De siste fem årene før 22. juli hadde ikke Oslo politidistrikt satt stab på en slik uventet hendelse. Du kan tenke deg hvordan det var for de ansatte på operasjonssentralen å sitte der med alt kaoset som var, og samtidig skulle begynne å gjøre noe de aldri hadde gjort før, sier Renå.

Dette fikk han høre direkte fra de som jobbet på operasjonssentralen i Oslo politidistrikt 22. juli.

– De jeg snakket med, var tydelig på at dette skapte usikkerhet hos dem om hva de kunne og ikke kunne gjøre. Stabssettingen bidro også til at det oppsto parallelle kommunikasjonslinjer inn og ut av Oslo politidistrikt. Noen fikk kontakt med operasjonssentralen, mens andre snakket med noen i stab, og fikk forskjellige svar. Særlig i en slik ekstremsituasjon er det veldig uheldig, sier Renå.

Han mener det rett og slett var feil å sette stab under en hendelse som 22. juli.

– Stabstankegangen fungerer veldig godt på store operasjoner knyttet til varslede hendelser. Da er det nyttig. Men under det jeg kaller hurtigbrennende kriser, som 22. juli var, er det de som er på jobb der og da som må agere. Det er de som må understøttes, ikke at man etablerer en ny funksjon som «tar over». Krisen er kanskje over på en time eller to. Hvis man endrer kommandostruktur da, skaper det bare forvirring og masse problemer, mener forskeren.

Da han kom i kontakt med ansatte på operasjonssentralen, ble han også overrasket over å få høre at ingen hadde snakket med dem tidligere – hverken 22. juli-kommisjonen eller Oslo-politiets egen granskningsgruppe. Kun operasjonslederen og operatøren som oppdaget den såkalte «gule lappen» hadde blitt intervjuet.

– Det synes jeg er utrolig. At de som hadde en så sentral rolle ikke ble intervjuet av sine egne, tenker jeg er et læringspunkt i seg selv.

LES OGSÅ: Jeg tror ikke noen av oss som var på jobb 22. juli kommer til å glemme den vakta, eller de påfølgende vaktene etter terroren

Den «gule» lappen

Silostrukturen Renå peker på, påvirket også de teknologiske rammebetingelsene for de forskjellige operasjonssentralene. I boka peker han på at det var «betydelig variasjon mellom politidistriktenes operasjonssentraler når det gjaldt teknologiske systemer og deres funksjonalitet».

Operasjonssentralen i Oslo politidistrikt kunne for eksempel se hvem som ringte inn og prioritere mellom de innkomne anropene, noe operasjonssentralen i Nordre Buskerud politidistrikt ikke hadde mulighet til.

Fordi kun noen få politidistrikter hadde et operativt massevarslingssystem på plass, ble konsekvensen at tips og varsler som kom inn måtte noteres manuelt. Slik oppsto den kjente «gule lappen» – notatet med et tips om gjerningsmannen og bilen han kjørte, som forsvant i mylderet og ikke ble fulgt opp før det var for sent.

Det vil si – ifølge Renå var det faktisk snakk om et ark revet ut av en notisblokk.

– Lappen var ikke gul i det hele tatt, ifølge den som noterte opplysningen. Egentlig var det snakk om fire tips som politiet mottok, hvorav denne lappen var ett av dem, sier han.

Den gule lappen som ikke var gul, ble stående igjen som et symbol på manglene i politiets respons den 22. juli. Tipsene ble, av ulike årsaker, tross alt ikke fulgt opp. Igjen mener Renå det er viktig å forstå hvorfor det ble slik.

– Litt av problemet med diskusjonen om hvem som gjorde feil og i vurderingen av politiinnsatsen, er at folk flest ikke har tatt i betraktning hvilke rammevilkår og hvilket situasjonsbilde politiet hadde den dagen. Det er forståelig, for vurderinger blir farget av det vi vet i ettertid, sier forskeren.

I boka skriver han blant annet:

«Det er ikke alltid lett for beredskapsaktørene å avgjøre i sanntid hvorvidt de står overfor en rutineulykke, eller om det kan dreie seg om noe mer ekstraordinært. Sentralt for deres vurdering er gjenkjennelighet.»

– Et poeng jeg mener er viktig, og som folk kanskje ikke hadde tenkt over, er at dette for veldig mange i politiet var like vanskelig å forstå som for oss andre. Blant annet fordi de ikke hadde noen erfaring fra tidligere, heller ikke gjennom øvelser. Det kunne de hatt, og det er en svakhet politiet må ta på sin kappe. Politiet, og særlig operasjonssentralen, kunne vært satt bedre i stand til å håndtere en slik hendelse. Da er vi igjen tilbake på dette med ansvaret hos toppledelsen, både politisk og hos politiet selv. Jeg tenker det egentlig er ganske klart at Justisdepartementet med politisk ledelse og Politidirektoratet har et felles ansvar her, sier Renå.

Han peker på at en del av oppdraget til direktoratet er å drive med faglig og strategisk styring.

– Så kan man diskutere i hvilken grad Politidirektoratet har hatt rammebetingelsene for å gjøre det, legger forskeren til.

Forskjellige roller

Når det virkelig smeller, og politiet må respondere umiddelbart, er det oftest de polititjenestepersonene som befinner seg nærmest som må håndtere hendelsen. Det kan innebære at mannskapene må innta nye og ukjente roller, noe som blant annet var tilfelle i Nordre Buskerud politidistrikt den 22. juli.

«Politietterforskeren «ble» operatør. Politibetjenter varslet egne mannskaper og innhentet bevæpningsordre. Operasjonslederen besluttet å kalle inn UEH-styrkene uten først å klarere med politimesteren», skriver Renå i boka.

– Det er et helt sentralt poeng i enhver beredskapsdiskusjon at det er førstelinja som responderer. I ni av ti hendelser er slike krisehendelser over på en time. Å ha skarpe spesialstyrker i Oslo er vel og bra, men det er førstelinja som må ta støyten. Da handler det om grunnbemanning, sier Renå.

Han medgir at dette er en vanskelig avveiing for politikerne, fordi det handler om penger.

– I en situasjon som 22. juli vil man alltid være underbemannet når det smeller, men politikerne må gjøre disse vurderingene. Jeg mener en av de viktigste faktorene for å lykkes med slike hurtigbrennende kriser er nivået på grunnbemanningen og deres kompetanse, i tillegg til tilfeldighetene. Hvem er det som er i nærheten? En fra Beredskapstroppen eller en politistudent i praksis? Det kan man ikke styre, men man kan gjøre noe med sannsynlighetsgraden, sier forskeren.

Selv har han ikke lyst til å mene så mye nå om status i dag, og hvilken påvirkning 22. juli har hatt på dagens beredskap.

– Jeg mener at før man vender blikket framover, bør vi ta et nytt blikk på 22. juli. Vi bør ta en diskusjon om hvorfor det gikk som det gikk, med fokus på læringspunkter for både politiet og myndighetene. Var det snakk om kultur, ledelse og holdninger, som kommisjonen konkluderte med? Hvis det var det, hva menes med det? Hvem sin kultur og ledelse snakker vi om? Eller var det også andre faktorer, som sanntidssituasjonen, strukturer og politikk? Jeg håper vi kan at et nytt blikk på dette, og i forlengelsen av det, diskutere hvordan man har respondert på disse tingene, sier Renå.

– Fint med nyanse

I boka skriver Renå blant annet at han «mener at kommisjonens konklusjoner gir en altfor enkel og unyansert forklaring på politiinnsatsen og myndighetenes håndtering mer generelt». På spørsmål om i hvor stor grad boka skal leses som en kritikk mot 22. juli-kommisjonens arbeid, svarer han dette:

– Det er dels en kritikk og dels et supplement. Det kommisjonen var gode på, var å vurdere om det fantes andre handlingsalternativer som kunne gitt et bedre utfall. Om politiet kunne handlet annerledes. Der kommer de med tydelige konklusjoner.

Renå mener imidlertid også at slike kommisjoner bør bidra til å gi en forståelse av hvorfor de involverte handlet som de gjorde.

– Sånn sett er det en kritikk, sier han.

Med bakgrunn i sin egen erfaring fra utvalget som gransket Bærum-angrepet, har forskeren forståelse for hvorfor 22. juli-kommisjonen ikke gjorde dette.

– Du har begrenset med tid og ressurser i et slikt utvalg, og skal først og fremst bidra med å gi et faktagrunnlag. Så dette er ingen flengende kritikk, men jeg synes de burde hatt flere nyanser i sine vurderinger, sier Renå.

Forskeren håper hans bok kan bidra med disse nyansene.

– En viktig motivasjon for arbeidet var å få en bedre forståelse av hvorfor politiinnsatsen ble som den ble. I boka har jeg gått gjennom et ganske stort og unikt datamateriale, som jeg håper vil bli et viktig kunnskapsbidrag i en debatt om dette, avslutter Renå.

Politiforum har vært i kontakt med 22. juli-kommisjonens leder Alexandra Bech Gjørv. Hun har blitt forelagt innvendingene mot kommisjonens arbeid, og gir denne kommentaren:

«Det er fint at forskere som Renå bidrar til å nyansere bildet av politiet for ti år siden og ikke minst gi sitt bidrag til hvordan etaten kan styrkes videre. Vår rapport må leses i lys av mandatet, og det at vi hadde kort tid til å analysere en tragedie i svært mange dimensjoner. Så vidt jeg vet var det mange som opplevde kommisjonens rapport som grundig og omfattende, men den ble jo langt fra en fullstendig analyse av etatens utvikling og alle sider av 22. juli-innsatsen.»

LES OGSÅ: En klippe for norsk politi