Hvordan vurdere innsatspersonells krisehåndtering?

Et klassisk dilemma for innsatspersonellet når det smeller er følgende: Skal de følge planverket eller improvisere? Når krisen er over og røyken har lagt seg er det ansvarsutkreving – «hvem hadde ansvaret?!» – og læring – «vi må lære av krisen» – som gjelder. Hva er «fasiten» da? Får innsatspersonellet ros (eller ris) fordi de fulgte planverket eller fordi de improviserte? Og hva lærer vi egentlig av en slik målestokk-bruk?

Denne fagartikkelen tar et kritisk blikk på 22.juli-kommisjonens analyse av «den første politipatruljen»; de to polititjenestepersonene fra Nordre Buskerud politidistrikt (NBPD) som ankom ved fastlandssiden av Utøya, cirka 10 minutter før andre politipatruljer befant seg i området.

Kommisjonen var ikke i tvil, patruljen skulle «forsøkt å skaffe seg båt for å gå til øyeblikkelig aksjon selv». Altså; patruljen handlet ikke i tråd med planverket, den handlet feil.

Hvorfor patruljen handlet som den gjorde sa kommisjonen derimot lite om.

Nytt perspektiv

I en ny forskningsartikkel konkluderer jeg med at patruljens håndtering var forståelig. Det er en ganske annen konklusjon enn kommisjonen, selv om jeg tar utgangspunkt i det samme faktagrunnlaget. Hvem har rett? Kommisjonen eller jeg?

Artikkelens teoretiske utgangspunkt er at hvilke analyseperspektiv krisekommisjoner velger å anvende, har betydning for hva slags vurderinger og konklusjoner de trekker. Hadde 22. juli-kommisjonen valgt andre analyseperspektiver med andre «målestokker», kunne den ha kommet til andre konklusjoner.

Patruljens håndtering vurderes ut ifra et situert sanntidsperspektiv. Hovedformålet er å forklare hvorfor patruljen handlet som de faktisk gjorde. Innsatspersonell forstås som enkeltindivider som tar egne valg, men at handlingsvalgene påvirkes av de normative strukturene som er i politiet og av situasjonsspesifikke faktorer.

Hva politiet i 2011 forventet av sitt innsatspersonell i skarpe situasjoner, er særlig å gjenfinne i «skyting pågår»-retningslinjene som vektla direkte aksjon i situasjoner hvor skyting pågikk. I tillegg kom politiets handleplikt og lydighetsplikten. En studie av politiets handleplikt fant at det var ulike oppfatninger om og eventuelt i hvilke situasjoner handleplikten kan brytes eller ikke, og at avveiningen mellom handleplikten og lydighetsplikten er utfordrende.

Patruljens håndtering

Den første patruljen bestod av en operativt godkjent etterforsker og en fra den uniformerte patruljestyrken. De to var bevæpnet med pistol og maskinpistol og iført adekvat verneutstyr.

Under utrykningen får patruljen via sambandet:

• Ordre om å observere mot øya og å være forsiktig når de går ned mot bryggen.
• Høre operasjonslederen melde at det «etter hvert» vil komme helikopter fra Oslo, at det er «mulig» at patruljer fra Beredskapstroppen (Delta) også kommer.
• To ganger melding om at det lokale brannvesenet er på vei i båt, i tillegg til egne mannskaper på vei med politibåten.
• Melding om at det er blitt bestemt at oppmøtested for politi og ambulanse ble Utøya brygge.

Patruljen er ikke kjent i området ved Utøya, og sambandforbindelsen i området er svært dårlig. Det var ingen synlig båtaktivitet i nærområdet utenfor bryggeområdet før klokken 18:05, ifølge kommisjonen. Med politibåten og brannbåten på vei, og ordre om å observere, hvorfor skulle patruljen da begynne å lete etter båter den ikke hadde sett i et område hvor den ikke var kjent?

Fem minutter etter ankomst får patruljen øye på en robåt som de forsøker å anrope for å komme til seg, og melder det på sambandet. Meldingen blir avbrutt av en Delta-patrulje som melder seg på sambandet. Dette er første gang under utrykningen at det er direkte kontakt mellom NBPD og Delta. Nordre Buskerud opererer fortsatt på eget lokalt politisamband. Aksjonslederen skjønner da at Delta ikke er langt unna og gir følgende ordre til den første patruljen:

«Bare ta imot den båten når den kommer. Dere får ikke gjort noe annet. Delta lytter i vår kanal nå. Det vil si at de er på vår side av Sollihøgda og vil være i din posisjon om kort tid. Jobb nå med å skaff båter, skaff båter til Delta-mannskapene […] Om det så er at vi må ta noen sivile båter som ligger der ute, så prøv å få start på dem.»

En av betjentene løper i retning gården for å ta imot robåten. Den andre betjenten blir igjen ved kaiområdet.

Da ser situasjonen slik ut. P30 A og P30 B på figuren viser lokasjonen til de to i den første politipatruljen. D34 og D36 viser lokasjonen til de to første Delta-patruljene, mens sirklene representerer båter (grå sirkel = ubemannet, grønn = bemannet).

Som figuren viser, lå det to båter der P30 A befant seg klokken 18:05. Hvorfor hoppet ikke han bare i en av båtene og dro over til øya?

Til forskjell fra kommisjonen mener jeg betjentens respons er forståelig. Sentralt for vurderingen er betjentens situasjonsbilde i sanntid, pluss politiets gjeldende prosedyrer, som var at Delta hadde «leaden» i førstelinja i aksjonene de deltok i.

Da politibetjenten ankom gården klokken 18:05 hadde to Delta-patruljer passert Utøya brygge på landsiden. Delta er politiets nasjonale antiterrorstyrke og de med klart mest kompetanse og erfaring i politiet til å håndtere slike situasjoner som den på Utøya. I tillegg kommer det faktum at patruljen hadde fått ordre om å skaffe båter til Delta, ikke gå til aksjon selv.

Perspektiv og vurdering

En viktig årsak til forskjellene i min og kommisjonens vurdering og konklusjon, er en ulik tilnærming og et ulikt analyseperspektiv. For kommisjonen var det sentrale spørsmålet «om den første politipatruljen på stedet gjorde nok for å komme seg over til øya, og om det var båter tilgjengelig til dette formål».

Formålet var kontrafaktisk – å vurdere om det fantes bedre handlingsalternativer enn de patruljen valgte. Søkelyset er på de to politibetjentene, som ble vurdert opp mot et beste-scenario. Basert på kontrafaktiske vurderinger, kombinert med «skyting pågår» og handleplikten som vurderingskriterier anvendt etter en rett-galt vurderingsskala, konkluderer kommisjonen med at patruljen handlet feil.

Kommisjonens manglende forsøk på å forklare hvorfor patruljen handlet som den gjorde har to uheldige implikasjoner:

1. Patruljens handlinger fremstår som uforståelige for leseren.
2. Kommisjonens analyse gjør det vanskelig for politiet og myndighetene å trekke relevante lærdommer fra håndteringen.

Er så konklusjonen at kommisjonen burde ha brukt det situerte sanntidsperspektivet i stedet? Nei, det mener jeg også ville vært ufullstendig og uheldig. Det dramatiske bakteppet for kommisjonens analyse var at 69 mennesker ble drept på Utøya, flere av disse kun få minutter før politiet pågrep gjerningspersonen. Derfor var det avgjørende å få klarhet i om politiet kunne pågrepet gjerningspersonen tidligere, og hvem som eventuelt hadde et ansvar for at dette ikke skjedde.

Hadde kommisjonen unnlatt å adressere disse spørsmålene i sin analyse, ville rapporten trolig hatt liten legitimitet og oppslutning hos de pårørende. Mer generelt kunne det ha ført til svekket tillit til myndighetene og det politiske systemet i befolkningen.

Ambisjonen for fremtidige kommisjoner bør være å både gi forklaring(er) på hvorfor innsatspersonellet handlet som de gjorde og å vurdere om det fantes andre handlingsalternativ som kunne gitt et bedre utfall.